全球劃設海洋保護區 臺灣應如何見賢思齊

作者/邵廣昭(任職中央研究院生物多樣性研究中心)

全球漁業資源的枯竭與海洋漁業的衰退已是不爭的事實,如果此一頹勢再不加以遏止,科學家預估到2048年海裡將會面臨無魚可捕的窘境。因此要如何挽救漁業資源、推動海洋保育及復育,已成為近十年來,繼氣候變遷後,另一項大家必須認真面對及解決的問題。2002年世界高峰會要求2012年全球應有10%的海洋保護區(Marine Protected Areas, MPAs),並連成網絡,2015年全球的漁產應恢復過往的水準。從此之後,MPA的劃設就成為全球海洋保育的共識與潮流,而劃設的面積比也成為聯合國永續發展的重要指標。

劃設MPA的倡議最早可追溯到30年前,由國際自然保護聯盟(IUCN)所主辦的「第三屆全球保護區大會(World Park Congress)」,但進展卻不如預期,全球漁業資源仍快速枯竭。「第十屆生物多樣性公約締約方會議(CBD-COP10)」所設立的愛知目標中,第11項即為2020年全球需要有17%陸域、10%海洋被納入保護區。2014年CBD-COP12所發布的《第四版全球生物多樣性展望》(GBO4)中,顯示陸域保護區已達15.6%,符合進度,但MPA卻仍然落後,只有3.4%。而這3.4%分配並不平均,因大多是由有殖民地或有託管海域的美、英、法等大國,或是太平洋小島國家所劃設,並非由大多數的沿海國家所劃設。澳洲是全球推動MPA的典範,澳洲政府在近幾年來增設40幾處MPA,使全澳洲MPA總面積達到361萬平方公里,幾乎佔該國專屬經濟海域(EEZ)面積的一半,成為全球劃設MPA面積最大的國家。

反觀臺灣,從最早1984年所劃設的墾丁國家公園開始,迄今30年來,不同部會所劃設的各種MPAs,其數目雖已不下七、八十處,連同2014年最新劃設的澎湖南方四島在內,面積已達內水領海的7.17%,但如除以EEZ的面積當分母,則臺灣的MPA面積比只剩下0.85%,連1%都不到。這突顯出臺灣在MPA的努力遠遠落後於國際,更遑論我們的MPA並未建置網絡、並未有效管理、也沒有專責機構負責整合及推動,以及民眾對於MPA的認識及守法的精神不足等等。這些都是我們自稱是「海洋國家」應要好好檢討與改進之處。

筆者因從事魚類與海洋生物多樣性研究長達40年,親眼見到臺灣的海洋生物多樣性正快速式微,因此早在20年前即開始投入海洋保育的宣導與教育。2000年,中研院主辦第四屆「臺灣海洋環境大會」,當時即以「許海洋生物一個安全的家」為主題,開始宣導MPA的重要。但迄今14年來進展仍十分緩慢,歸咎其因不外乎是業者反對、政府仍停留在重經濟,輕環保的思維、沒有專責的海洋事務及保育機構、民眾對海洋保育的守法觀念不足、缺乏管理的人力與物力等等。這可從行政院永續獎可見一斑,過去11年來,114個得獎者中只有2 項與海岸永續有關,比例不到2%。此外,國際上每四年召開一次的「全球海洋保護區大會(IMPAC)」及每十年一次的「全球保護區大會(WPC)」,政府均甚少派人出席甚或缺席,因此很難與國際接軌,也跟不上國際的潮流,臺灣的海洋資源要能永續利用似乎愈來愈遙不可及。

筆者因有幸曾獨自參加第一屆在澳洲吉朗(Geelung)及第三屆在法國馬賽舉辦的IMPAC,以及第五屆南非德班及第六屆澳洲雪梨所舉辦的WPC,因此對於MPA目前在國際上的發展趨勢略知一二,很樂於將個人出席這些會議的心得和大家分享。

海洋保護區爭議

根據IUCN的定義,「MPA是指在海岸或海洋中所有的動、植物及其歷史與文化,藉由法律或有效的管理來加以保護的地區」。換言之,是需要有「法律」或者是「有效管理」。所謂的「法律」當然是民眾要守法,如人人都守法就不需要靠管理去取締非法,但如果人民不守法,就非靠「有效管理」不可。

當計算MPA之面積比時,首先需要去考慮到分子和分母的問題。絕大數的國家均以200浬EEZ作為分母,臺灣退而求其次是以含內水的領域來做分母,而臺灣的領海大概約佔EEZ的12%(臺灣含內水的領海面積有73896平方公里,EEZ為617859平方公里)。分子部分,一般只會把《國家公園法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《文化資產保存法》及《臺灣沿海地區自然環境保護計畫》等法令所劃設的「國家公園」、「漁業資源保育區」、「野生動物重要棲息地」、「自然保留區」及「自然保護區」等不同保護區的海域面積計入,因此臺灣的MPA只有7.17%。但主管單位卻認為只要有一種魚種、一個漁期、一種漁具漁法的限漁措施就是MPA,如所有沿岸三浬內因禁止底拖網,就將這些海域計入MPA,也因此臺灣的MPA頓時增加到46.16%(扣除重疊面積後為40.65%)。在這樣的計算方法下,應早已達到2020年10%的全球目標(圖一)。
圖一:臺灣MPA面積比問題――是7%(深灰色)或46%(淺灰色)仍有爭議。


反觀國際上對MPA的定義,雖然在MPA內也有所謂「禁漁區」、「緩衝區」及「永續利用區」之分,但多少需要有一定比例的「完全禁漁區(no-take)」。反觀臺灣連最近才劃設的「桃園觀新藻礁野生動物重要棲息環境」的「核心區」都還允許傳統的漁法作業;在今年可望正式實施的「中華白海豚野生動物重要棲息地」也只能限制開發案或棲地破壞,卻沒有什麼新的限漁措施。

換言之,在MPA的定義上或面積比例計算方法去作爭論,已無甚意義。未來只希望過去已劃設的MPA真的能夠有效地管理,同時劃設完全禁止入漁的海域,如東沙或南方四島的「海洋國家公園」、墾丁國家公園內的「後壁湖海洋資源保護示範區」、臺東的「富山禁漁區」等,才能真正發揮MPA的功效。

各種海洋生態系均需劃設MPA

各種不同的海洋棲地均需有MPA,才能保護到不同棲地中的所有不同的物種。在國外所劃的MPA也不是只有在珊瑚礁生態系而已,當然珊瑚礁是最適合發展潛水觀光、生態旅遊的海洋生態系。但水質清澈的紅樹林、海草床、潟湖、藻礁、蟲礁也具有發展潛水旅遊的潛力。佔海洋面積最大的沙泥底質或軟底質海域的沿近海或EEZ,以及佔全球海洋50%以上的公海,雖不適合潛水旅遊,但也都有許多獨特的海洋生物,特別是大洋、深海(含熱泉、冷泉、海底山、深海珊瑚及藍洞等未知生態系)的棲地,都需要根據「預防原則」,在還沒有慘遭人類毒手之前先劃設MPA加以保護。

從另一角度來看,因珊瑚礁的面積只佔了全球海洋面積不到0.3%,即使把全球珊瑚礁均劃入MPA,全球目前還有3.1%的MPA也不屬珊瑚礁生態系。反觀臺灣的MPA,目前連小琉球、澎湖、北部、東北部、三仙台、蘭嶼及綠島等地乃至於南沙太平島珊瑚礁海域,迄今仍都未能劃設成功,令人遺憾。倒是「紅樹林」因受文資法、「海草床」在東沙海洋國家公園範圍內、桃園觀新「藻礁」生態系,以及七股「沙洲潟湖」因拜黑面琵鷺之賜,都被列入MPA的範圍,受到應有的保護。此外,最易受到人為破壞的潮間帶地區,因底質的不同也涵蓋了不同的棲地與生物種類,在過去五、六十年海岸開發的破壞下,臺灣的自然海岸線只剩下45%不到,潮間帶生物正迅速滅絕。未來希望已被納入國家重要溼地的36處海岸溼地,可藉剛立法通過的《濕地保育法》妥善保護,所有僅存的自然海岸,也都能在立法院剛三讀通過的「海岸管理法」保護下,好好的保存下來。

MPA成功關鍵-海洋保護區連成網絡

將海洋保護區連成網絡是另一項重要工作。主要是因為大多物種之卵及幼生為漂浮性,且終其一生中會漂流、擴散及洄游、播遷,所歷經之距離及時間長短不同,也會經歷各種不同的海洋生態系或棲地。當一個MPA內之物種可能因某種自然或人為的災害而急速滅絕時,仍有可能由來自鄰近MPA之族群補充。目前已有包括美、加、貝里斯、巴哈馬在內的三十個國家規劃MPA網絡,或有35個美、澳、南非、墨西哥、菲律賓、英國在該國的州或省級建設有次國家級(subnational)之MPA網絡。

臺灣目前雖有各種法令所劃設的七、八十個MPAs,但尚未聯成網絡,故未來還需要朝此方向來努力。如以珊瑚礁為例,臺灣因為海流的影響,南北的海洋生物地理分布的類型是以右上左下的方式,斜分成熱帶和亞熱帶不同的地理區,南北兩地的魚種明顯不同。因此建議應優先劃設北方三島、野柳、澎湖北方小島的北部海洋生物,以及受中國沿岸冷水流影響東北部的龜山島、東部的豐濱及三仙台,以及蘭嶼、綠島以及南沙太平島為MPA,能順著黑潮流向連成網絡(圖二)。

圖二:臺灣的MPA還沒有成立網絡的規劃;就珊瑚礁的棲地而言最該先劃設北部的MPA。


MPA劃設與管理責無旁貸

公海佔海洋面積的一半,但其中40%的海域均已過漁。大洋性的洄游魚類更是跨域洄游,沒有政治或地域性的疆界,因此公海的保育特別急迫,但卻十分棘手。此乃因公海的保護需要靠聯合國通過相關條約或公約,但目前只有1982年的《國際海洋法》(UNCLOS)及1992年的《聯合國魚群履行協定》(UN Fish Stock Agreement)等極少數幾個法律而已。海洋法過去也都以污染防治為主要標的,並非漁業資源的養護。此外,也缺乏監測、管理及環評的整合機制,再加上保育經費不足,只來自少數國家和全球環境基金(GEF)的贊助,實感抓襟見肘。故IUCN之全球海洋極地計劃(Global Marine Polar Programme, GMPP)過去十年來,一直在努力就目前已有的國際公約及組織架構來保育公海生物,如抑制破壞性的公海底拖,建立「生態及生物顯著的海區」(Ecologically and biologically significant marine areas, EBSA)的評選方法,找出最需要被保護的公海,並努力推動公海保護區「希望之點」(hope spots),如馬尾藻海(Sargasso Sea)及哥斯大黎加湧升區(Costa Rica Dome)等等。這方面的推動目前已有很好的進展,如聯合國已呼籲要控制公海底拖網,CBD的專家研討會已指定東北大西洋7處公海的EBSA地點,及南大洋的一處應優先劃為MPA。IUCN也已研擬一份海洋法的落實協議(implementing agreement),透過國際保育組織來推動。據悉聯合國已於2015年1月25日於紐約召開的第九屆公海海洋生物多樣性保育工作小組會議通過一項決議,要求發展有關公海海洋保護區之國際協定。(聯合國於2015年1月23至25日於紐約召開的第九屆公海海洋生物多樣性保育工作小組會議中已通過一項決議,要求發展有關公海海洋保護區之國際協定)。

臺灣並沒有任何人參與這些國際保育組織的活動或出席過相關的會議,目前政府只關心及參加區域性漁業管理組織(RFMOs),去談判爭取漁民在公海上捕魚的配額,或配合遵守責任制漁業的規範,和取締及管理非法、未報告及未受規範(IUU)漁業,但臺灣的漁船違規捕魚的事件仍屢有所聞。其實政府更應關注的是一旦聯合國通過保護公海漁業資源的相關法規,或在公海上成功劃設了一些MPA,則佔臺灣海洋漁業總產量達70%的遠洋漁業勢必被迫萎縮,因此未來遠洋漁業的發展實應未雨綢繆,及早因應。

跨域的保護

由於海洋生物生活史的分布範圍常受到不同海流、底質、水深、水團化學性質而有季節性變化,也都是跨國或跨政治疆界,故需要考慮和鄰國跨國的合作,才能真正發揮保護的效果。因此要能完整有效保護這些跨域的生物, 則必須重視跨界的海洋保護區(Trans-boundary MPA) 的管理及跨國的合作。目前國際上已有甚多區域性跨國的合作,有時兩國有時多國, 如地中海、加勒比海、珊瑚三角倡議等等。如果這些保護的水域會有主權的紛爭時,則最好的解決方案應是劃設海洋和平公園(Marine Peace Park, MPP)來「擱置爭議,共同開發,保育先行」。如臺灣、中國、越南、馬來西亞、菲律賓,對「南沙群島」的主權爭議,臺灣、日本、中國對「釣魚台」的爭奪,及中非對「巴丹島」重疊經濟水域的爭議等,都是可以朝MPP方向推動的海域。

由於臺灣的政治處境困難,無法參加與聯合國有關的國際會議,在中國大陸的打壓下,也無法參加與鄰近各國的區域性會議,未來只有積極參與IUCN等國際民間保育組織,或國際科學理事會(ICSU)等學術組織所舉辦的相關活動作為平台,或爭取主辦學術或保育的國際會議或論壇的機會,來爭取國際認同及合作的空間。譬如東沙島,科技部在2013年已設立「東沙國際海洋研究站」,太平島也希望能成立MPA或MPP。

建立資料庫與國際接軌

許多國家都有自己的國家海洋保護區系統、資料庫及專屬網站,公開所有資料,並定期出版國家報告。如美國之國家海洋和大氣局(NOAA)網站可透過GIS查詢所有美國MPA的地點、經營管理方式,乃至於生物監測之資料等。國家地理雜誌的海洋網站也彙整、登錄了全球各國MPA的數目,及所佔領海面積的百分比。UBC的「大藍海洋(Sea Around Us Project, SAUP)」網站也有各國漁業現況及MPA的數據。但臺灣在這些國際網站上不是沒有資料就是資料不正確、不完整。主要是因為臺灣並沒有一個海洋保育的專屬機構,願意整合國內MPA資料並與國際接軌。MPA的業務在目前的主辦單位漁業署併入農業部後,應會希望把這項業務,推給未來的環資部來負責,但據說環資部也不想接手,如再推給只有以執法為主的海巡署來主導的海洋委員會,大概也不會有什麼進展。這也是為何學界希望在海委會下面再增設「海洋保育署」的理由之一,讓海洋保育的業務不要再成為各部會的棄嬰。此外,今後國際上如果有海洋保育或永續管理的相關會議,需部長或首長級的代表出席時,臺灣才會有一位真正可以代表臺灣的首長參加。

有效管理及加強宣導教育

臺灣MPA管理成效不彰的原因很多,如無告示牌、邊界不明、缺乏調查監測、不能嚴格取締、缺乏權益人及社區居民或漁民的參與和共管機制、民眾守法及保育觀念不足、缺乏劃設MPA之誘因、及執法之人力物力不足、執法之公權力不彰等等。臺灣大多數的MPAs均尚未建立社區自行經營管理的機制。各縣市漁會雖然紛紛爭取「專用漁業權區」之劃設,但均不願朝劃設MPAs之方向來努力。也因此在行政院新版的《生物多樣性推動方案》中,已納入由社區或漁會增設MPA及自行管理取締之鼓勵措施。

此外,未來應:(1)寬列MPA之經費,充實管理之人力物力,或建立由全民來檢舉違法的誘因及機制等;(2)做好陸地的保育及海岸整合管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)。因為破壞漁業資源或海洋生物多樣性的原因很多,包括過漁、棲地破壞、汙染、入侵種及氣候變遷。即使有效管理MPA 也只能防止過漁及棲地破壞,卻阻止不了汙染、入侵種(壓艙水、附著生物、淺海養殖之外來魚種)及海洋噪音(船舶、震測、爆破、聲納、施工、風機)等所可能帶來的傷害;(3)加強海洋保育的教育宣導,包括推廣海鮮指南,改變不當的海鮮文化;讓大家都認識海洋生物除了食用之外,還能在科學研究、生態旅遊、仿生學、生技產業、生質能源等各方面創造更大的商機與財富。若民眾均能守法,不侵入MPA去捕撈,則也無從或無需再去取締。

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