新視野看臺灣林業政策

作者/黃裕星(林業試驗所所長,美國奧本大學林業管理博士,曾任林務局局長、農委會科技處處長、農委會主任秘書。致力推動森林生態系經營、社區林業、混農林業及樹木醫學等政策與技術研發。)

臺灣林業經營體制源自日據時期,但現行森林法卻制定公布於民國21年,並隨國民政府播遷而實施於臺灣;以全中國為背景所制定的法律,實施於蕞爾小島的臺灣,難免有窒礙難行之處。例如森林法第3條第2項規定,森林以國有為原則;但臺灣林業制度所依循之日本及德國,其國有林比率分別僅有30%及36%。國父孫中山先生所著建國大綱第17條規定:「關於中央與地方之權限採均權制度。凡事務有全國一致之性質者,劃歸中央;有因地制宜之性質者,劃歸地方…。」因森林事業通常跨越省市,故我國憲法第108條規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:三. 森林、工礦及商業」。凡此,均造成今日臺灣林業政策遊移於民營與國營之理念矛盾之中,對山村農民造成極大困擾。

臺灣林業政策

近代臺灣的林業史,經歷了以木材生產為主的「開採林業」、以林相變更造林為主的「育成林業」、以國土保安為主的「公益林業」、以自然保育為主的「生態林業」等四階段,目前則以森林保護及永續經營的「永續林業」為政策重心。由於時代背景及政策性任務的變遷,林業部門有其貢獻,亦有遭質疑之處,端視評斷之角度而定。

自1991年迄今,林業政策定調為「國土保安重於資源利用」;因此,雖然臺灣全島林木蓄積量近3億6千萬立方公尺,每年木材淨生長量可達840萬立方公尺,但目前每年需求約500~600萬立方公尺之木材原料與產品(不含紙及紙漿製品)中,99%以上均仰賴進口,自給率不及1%(表一)。以嚴禁森林砍伐以達成森林保育、國土保安的目標,是當前最核心的林業管理策略;然而,在經歷1999年的921集集大地震,以及2009年的莫拉克88風災後,「以封山保林確保森林健康」的政策,已經受到現實災害的挑戰,亟待檢討調整,以因應日趨嚴重的氣候變遷衝擊。



進入21世紀,在聯合國「生物多樣性公約」及「氣候變化綱要公約」引領之下,世界各國均將森林之保育與永續經營視為重要政策。反觀臺灣,由於長期與國際社會脫軌,加上民眾仍保有對傳統林業的刻板負面印象,導致政府與民間無法取得互信與共識,林業政策難以周延呈現,茲分析如下:

(一)林業經營政策
臺灣森林雖劃分為國有林、公有林、私有林等3類型,但傳統上以木材生產為主要目標的林業,均以國有林為重心。林務局依據森林之特性,劃定不同經營分區,分別訂定經營目標,作為林業發展依循之基礎。國有林之林地分區名稱定為「林木經營區」(284504公頃,18.5%)、「國土保安區」(539984公頃,35.1%)、「自然保護區」(673708公頃,43.8%)、「森林育樂區」(39918公頃,2.6%)等4區,由分區中之國土保安區與自然保護區二者合計占79%可見,臺灣之林業經營政策以森林保護為主。

(二)自然保育政策
林務局已於2002年劃定公告「中央山脈保育廊道」,北起插天山自然保留區,南迄大武山自然保留區,將臺灣脊樑山脈之自然保留區、國家公園、自然保護區、野生動物保護區及野生動物重要棲息環境等各類保護區系統,串連形成一條南北綿延300公里的保育廊道,總面積達63萬3247公頃。此一廊道可建立完整之山林保護系統,也彰顯了臺灣的森林保育成果。至於海岸及河口地區之各類濕地及水鳥棲息地,亦已積極調查及保護,如濕地保育法及海岸管理法之制定。

(三)林業經濟政策
基本上,臺灣並無林業經濟政策,主因森林經營管理以森林保護為重,不強調其經濟產值。惟國有林經營計畫中,森林遊樂區經營仍屬於重要業務收入來源;除現有的18處國家森林遊樂區外,近年來建設重點係以國家步道系統,帶動山村生態旅遊,另建設8處自然教育中心、3處林業文化園區;雖非具產業規模之經濟活動,未來仍有發展之潛力。而在林業生產方面,對於具有藥用、養生的非用材林產物(non-timber forest products)近年來發展蓬勃,例如由紅豆杉枝葉萃取紫杉醇、以牛樟木培養牛樟菇、以無患子果實製造清潔用品、以土肉桂枝葉生產精油等,均成為林業部門與業界產學合作及研發成果商品化之對象,取代以往以木材為主產品之林業經濟。

(四)林地管理政策
臺灣森林總面積約210萬公頃,其中國有林約160萬公頃,另有近50萬公頃之公、私有林,包括山坡地與原住民保留地中之林業用地。值得注意的是,國有林事業區內,自民國39年開始實施租地造林政策後,亦有民營林業持續進行中,承租人屬森林法中廣義之林地所有人;由於早期法制不完備,國有林租地造林政策歷經60年之演變,目前多達8萬餘公頃之出租造林地,已成為林業主管機關林地管理上的最大困擾。另一項潛在的林地管理危機,則是近年來原住民族不斷爭取劃定原住民族傳統領域,要求將絕大部分國有林歸還原住民使用,若完成立法,對現存國有林地之管理將是革命性的轉變。

特殊環境衍生的林業議題

臺灣地理條件獨特,全島近三分之二的面積是山地,最高海拔達3952公尺,地勢陡峭多變;而氣候受大陸東北季風及太平洋颱風、西南氣流影響,旱澇等氣候災害風險偏高,山地森林覆蓋完整成為中下游平原地區安全的屏障。

另一方面,臺灣森林覆蓋率約占陸地面積之59%,而森林是陸域最重要的可再生資源,也是民生基本物資之重要供應來源。臺灣人口密度高居世界第二,僅次於孟加拉;除了平原都會區之外,山村社區發展已超過百年歷史,加上原住民部落散布在全島各山區,山地總人口數約占全國人口4%。人口眾多連帶對天然資源之需求也隨之增多,但木材卻幾乎全數仰賴進口,且多數由熱帶雨林及溫帶針葉樹林區域輸入,不僅長途進口木材碳足跡驚人,且是否因此助長熱帶雨林之非法砍伐,進而破壞貿易夥伴國之森林生態,值得深思。

在獨特的地形、氣候及人文、歷史背景之下,臺灣的林業發展歷程迥異於世界其他國家。概述如下:

(一)保育與利用之爭論
臺灣森林肩負國土保安、水源涵養、自然保育等任務,目前森林保育績效傲視全球;但保育政策不應犧牲當代人的正當權益,人類永續發展所需之多樣化森林資源,包括食物、藥材、生質能源、園藝植物、香精、木材、纖維,甚至保健、休憩等價值,均可經由永續經營而源源不絕產出。「保育」事實上隱喻資源之跨世代合理利用,故現代化的林業經營必須確保可再生資源之永續生產與循環利用。近20餘年來,全球森林議題已有共識,明確的說,國際社會反對森林被破壞轉用為農地或牧場,亦即反對「毀林」;但對森林之合理收穫利用,以及收穫後之更新造林卻是極度鼓勵。「京都議定書」將更新造林視為增加碳吸存之重要手段,可以計入國家的碳減量額度計算。當前我國的林業政策雖以保護森林為主要目標,但林產物之利用是民生基本需求,雖然目前國際市場仍然容易購得木材產品,但考量產品的碳足跡之後,國產林產物自給能力的提升,應該受到重視。即使林業政策囿於環保壓力而嚴格限制伐木,仍有許多可再生的生物材料值得發展產業。另再考慮森林生態系服務功能之效益若賦予貨幣價值,將外部效益內部化,亦是值得投資之標的。在科技研發成果的基礎上,應進一步檢討森林相關產業政策,具體量化其經濟面之影響,以避免因政策之偏頗而喪失產業發展之契機。

(二)林業課題多樣且複雜
森林經營與管理面向錯綜複雜,必須有跨領域的專家團隊妥善規劃與落實執行。國內森林管理有關機關包括林務局、國家公園、風景區管理處……等,各有不同的管理經營目標,服務對象也有不同需求,很難用單一套法規或單一技術,滿足所有林業發展之需求。舉例而言,臺灣森林中無可取代的資源如檜木、牛樟芝、野生蘭花、藥草等,都是民眾需求殷切,但政府禁止採集的森林生物;只要有市場需求必有人鋌而走險盜採、盜伐,進而危及資源之永續性。因此對於森林資源之需求與供給,應由資源管理機關妥為盤點計算合理收穫量,以確保永續生產及合理利用。又如山林環境所能生產之高級水果包括甜柿、釋迦以及茶葉等,均屬消費市場寵兒,但政府禁止種植者,亦應經由科學研究,發展友善種植技術,以期兼顧經濟產業與水土保持。

當森林因衰老及生物量過度堆積,導致大面積崩塌時,包括樹木、野生動物、土壤,都直接傾瀉於森林溪流中,整個森林生態系瀕臨毀滅,且造成下游村莊、農田、魚塭、海港的嚴重災害。這是自然現象,也是臺灣西部海岸海埔新生地持續增加的源頭,人類幾乎無能為力;但今日臺灣人口稠密、土地利用集約,天然災害造成之生命財產損失,已成為臺灣永續發展的嚴重威脅。因此,人為適時介入,適度移除過多的生物量,以減輕森林脆弱化之風險,已成為臺灣林業永續發展的重要課題。

(三)自然與人文環境獨特
臺灣之自然生態特性與人文社會環境均極為獨特,國外先進技術與制度通常無法直接引進適用。因此,除參考國外經驗及理論外,更須投入時間與人力資源,透過本土化之實務驗證,方能提出可行之林業經營策略。目前我國對森林生態系之動態演替與生產力變化等長期資料不全,因此政府決策常無法提出具說服力之論述。未來仍須由研究機關積極提供具科學基礎之技術與知識,輔以充分的公眾參與機制,才能有效建立具共識林業政策。

政府自1991年起全面禁止砍伐天然林,目前全國各類保護區面積已達69萬6379公頃,占國土總面積19.24%,保育績效卓著。然而在1999年921大地震後,山區地質更形脆弱,每遇颱風豪雨,常造成嚴重的林地崩塌及土石流災害,且崩塌地集中於天然林。以保育等級最高的大武山自然保留區為例,總面積4萬7000公頃,在2009年莫拉克颱風侵襲時,一夕之間林地崩塌4957公頃,占該保留區總面積之10.55%。此一現象顯示,「封山保林」策略並無法保護臺灣脆弱化的森林,此與國際間封存天然林之主流倡議存有差異,必須深思調整。

親民林業政策

永續成長必須避免造成自然資源的耗竭,也必須防止貧富差距擴大,更必須同時應對潛在的糧食危機與氣候變遷衝擊。有鑑於山村農民多屬弱勢,林業政策目標應求取國家森林資源之保育與永續利用並重,同時創造山村社區之經濟振興條件,期望以臺灣總人口數4%之山村居民生計照護,促成臺灣國土總面積60%山林地之長治久安。

在氣候變遷威脅下,森林仍是人類永續發展的第一道屏障;因此,除擴大造林恢復森林面積外,如何強化現有森林之經營、維護現有森林之健康、有效利用森林資源提升居民生計,以降低氣候變遷對人類永續發展之衝擊,是當代人責無旁貸的使命。

(一)目標導向之造林與永續經營
造林是長期投資,且森林之效益極為多元化;近年來我國造林計畫多半定位為保安造林、景觀造林、防災造林,而忽略了林木老熟更新時應考慮之木材利用規劃,故造林前應有妥善的計畫。APEC 2007年雪梨領袖宣言明確要求,區域內各經濟體推動新植造林與更新造林,以在2020年之前增加亞太區域森林面積2000萬公頃為目標。我國由於政策限制山區伐木,林務局爰提出綠色造林及植樹造林計畫,預計在2016年之前,完成平地造林6萬公頃。該計畫目前面臨瓶頸,主因私有農地地主心存疑慮,不願貿然參與造林,僅臺糖公司配合政策於休耕蔗田造林1萬餘公頃。未來如農業部門能順利推動休耕地短期經濟造林,應可提高造林面積;政府應全力在政策面及技術面排除障礙,以期達成新植造林6萬公頃之預定目標。

除了增加造林面積之外,對現有森林之永續經營亦極重要;聯合國糧農組織(FAO)在2012年世界森林狀況報告中明白指出:「保護森林的最好方法,就是永續地經營管理森林,並從其產品和生態系服務功能中獲益」。為求森林之永續,健康生長與適時更新是必要程序。一般而言,保護天然林及永續經營人工林已經是普世認同的林業策略;但以臺灣的實際經驗觀之,不論是天然林或是人工林,若未能妥善經營、適度減輕林地承載量,遭逢超大豪雨侵襲之下,均有極大的深層崩塌風險。因此,為確保森林之永續,應先落實所有林地之分級分區經營,對於適合經濟生產的林地,實施減少表土裸露的森林生產與更新;對於攸關國土保安及自然保育的林地,施行森林之健康管理,評估林地之崩塌潛勢,進行適度疏伐,移除過量的枯立倒木,並實施必要的林地水土保持處理,使森林維持健壯、正常更新。

為確保森林經營作業之合宜性,實施森林永續經營認證制度是國際潮流。當前我國林業經營停滯不前的主因,在於民眾不信任林業主管機關的經營制度,擔心造成森林的不當砍伐與破壞;而國際間對林產物之非法砍伐及貿易亦極表關切,要求進出口之木質製品應具有經過驗證之標章。因此,現在導入並實施森林永續經營認證制度正是最佳時機。民間已經成立「臺灣森林認證發展協會」,林業主管機關宜積極與民間合作,以利與國際認證制度接軌。

(二)確保農民生計的混農林業
如前所述,混農林業技術是當前國際一致認同,可解決糧食危機與氣候變遷衝擊之土地利用方式。臺灣地區混農林業始於日據時期;日本政府早於1918年即在新竹州施行「混農林獎勵規則」,並於1932年設立新竹州立赤土崎林業試驗場,進行山坡地混農林業相關試驗。國民政府播遷來臺後,臺灣省政府於48年6月24日令頒「臺灣林業政策及經營方針」,其中「林業政策」第5條對林地之用途曾規定:「尚未確定用途之林地,應重加測量,劃定土地用途,其宜牧、宜農地區,除政府保留者外,依法放租或放領,其適於混農林地區,推行混農林作業,至宜林地區,依法編定為森林用地。」政策明確,若能確實執行,應無今日原墾農民抗爭情事,此為國有林地管理最根本的癥結,應儘速確定政策。

目前國有林地遭占墾或出租林地遭違規墾殖者,成因或有先祖即在當地落籍墾殖,或有平地不易謀生需仰賴林地耕作維持生計者,應先進行土地利用分類調查,凡符合宜農地條件且現仍持續耕作中者,可同意實施混農林業。若墾殖地屬宜林地者,應強制實施混植一定比率林木之改善經營方式,樹冠覆蓋度應達70%以上。至於現行獎勵平地造林部分,由於農民參與獎勵造林,難免覺得浪費土地生產力,故多半希望在林木成長鬱閉之前,能容許於造林木間之空隙地種植短期作物,既不影響林木生長,且因農事之便充分照護造林木,迨樹冠鬱閉後,陽光不足即停止林下間作,但適當地區仍可於林間放養家禽,兼有利於蟲害防治。政策上可考慮放寬規定,配合活化休耕地之短伐期經濟造林策略,彈性調整作業方式。

綜合上述,實施混農林業確有助於增加造林面積、提高林地覆蓋度,並增加農民短期收入確保生計,應由政策面予以肯定。

(三)社區為本的山村振興
當前世界各國均重視綠色經濟發展,而綠色成長經常伴隨著包容性成長議題,亦即強調所有族群之公平性發展。山村居民通常較少享受政府的公共建設成果,城鄉差距的具體呈現也大多發生在偏遠的山區。2012年第三屆地球高峰會(Rio+20)於巴西里約召開期間,一場名為「里山倡議與綠色經濟」的周邊會議進一步主張(1)發展新經濟模式,由單一作物栽培轉變為栽培具有附加價值的多樣作物;(2)加入新參與者,由單一相關利益者轉變為多方相關利益者;(3)提高山村韌度(resilience),以應對頻繁的災害與環境變遷。我國政府亦可依循這些主張,協助山村社區導入高附加價值的農、林作物,整合精緻化特色產品,配合生態旅遊之遊程設計,引導遊客赴山村旅遊體驗、就地消費,以協助山村經濟振興,並大幅降低食物里程,減少碳足跡。

林務局早在2002年就開始實施「社區林業」計畫,其中也包含國有林周邊的原住民部落與社區。臺灣原住民保留地超過26萬公頃,多數位於高山林地與都會區之間,是典型的「里山」地區,其中宜林地占74%。由於原住民社區除了農林生產的直接效益,也具有吸納失業人口、紓緩都市競爭等作用,維護原住民社區的存在與發展,可兼顧經濟、社會及環境等面向的均衡與價值。政府應整合產、官、學、研各界能量,在政策上協助規劃與管理,使其在合理經營下得以發揮木材生產、生態服務及創造非用材林產品之收益等價值,提升原住民經濟收入,讓年輕人願意返鄉投入,進而延續原鄉傳統文化、維護環境保全機能,振興原鄉民俗與林業再生。

結語

森林具有可再生性,構成森林主體之生物多樣性資源如經妥善經營,應可兼顧保育與永續利用。臺灣地理環境特殊,天然災害挑戰嚴峻;加上地狹人稠,隨著經濟建設的精緻化,天災造成之損失總值逐年遞增。因此,森林之經營必須考量可再生資源之保育與永續利用、民眾生活與生產環境之保護,以及農民生計之確保。

臺灣森林區域內,山村之分布多半在中低海拔交通較方便之處,這些區域若未能善加管理,對於平原地區之生產、生活、生態環境,均可能造成嚴重之負面衝擊。林業主管機關應以夥伴關係,善待山村社區,協助研發兼顧生產效益與生態功能之農林綜合經營技術體系,並配合生態旅遊活動之拓展,讓遊客就地消費當地農、林特產品,以進一步改善山村生活水準,並與山林環境共存、共榮。

新環境主義(neo-environmentalism)特別考慮人類的永續發展,因此主張應發展新方法,使生存於森林生態系中的人類,得以在不破壞自然資源之永續性與再生性的原則下,獲取生活所需的基本資源;當人們瞭解資源之永續經營,確可獲取長期穩定的利得時,自由市場那隻無形的手,即可順利推展環境保育與資源之永續利用,這才是永續林業政策追求的目標。

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