《溫室氣體減量及管理法》公布施行

作者/邱文彥(立法院第八屆全國不分區立法委員;國立臺灣海洋大學海洋事務與資源管理研究所教授)

今(104)年6月15日立法院三讀通過《溫室氣體減量及管理法》(簡稱溫管法或溫減管理法),本法並於7月1日由總統明令公布施行。歐洲經貿辦事處對此立即發表聲明表示歡迎,本法通過不但奠定臺灣因應氣候變遷的重要里程碑,也代表臺灣將正式邁入減碳的新紀元。

回顧過去,聯合國於1992年通過《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),對「人為溫室氣體(anthropogenic greenhouse gases)」之排放提出防制協議,1997年該公約第三次締約國會議中通過具有管制效力的《京都議定書》(Kyoto Protocol),成為國際抑制溫室氣體重要協約,但目前該一議定書業已屆期,因此聯合國擬於2015年11月底於巴黎召開的年度大會時擬定「具有法律約束力」的新協定,並要求各國自行訂定減量目標。此外,2014年祕魯會議時通過《利馬行動呼籲》(Lima Call for Action),確認溫室氣體減量是各國共通的責任,亦即減排是每個國家責無旁貸的任務。

臺灣雖然土地面積小,但人口密集,產業活動能力大,溫室氣體排放量高,減排確有相當的改善空間。為接軌國際,因應氣候變遷,並促進產業升級,我國雖非《聯合國氣候變化綱要公約》與《京都議定書》之簽署國,做為地球村的一員,仍應依據公約精神,承擔共同但差異的責任,以防制全球氣候變遷,並追求國家永續發展。有鑑於此,除行政院提出法案版本外,立法院徐少萍、陳根德、田秋堇、鄭汝芬及邱文彥等5位委員也紛紛提出立法草案;其中前3位委員提出《溫室氣體減量法》草案,鄭汝芬委員提出《氣候變遷調適法》;惟鑑於氣候變遷含括「減量(Mitigation)」與「調適(Adaptation)」兩大部分,短期內難以分別單獨立法,且調適部分攸關國土計畫,制訂國土計畫法又非一朝一夕可以完成,因此邱文彥委員結合兩者,擬具了《溫室氣體管理法》草案。所有版本經立法院「社會福利及衛生環境委員會」審議後,順利出委員會,旋即進行朝野協商。協商期間,除各提案委員、林淑芬委員及環境、經濟等相關主管機關積極參與外,也邀請全國工業總會、學者專家、民間團體以不同形式的研商和意見交換,在艱辛協商後,立法院終於折衷各方意見,通過了兼容並蓄的《溫室氣體減量及管理法》。

《溫減管理法》共分六章,計三十四條,本法是我國因應氣候變遷最重要的法律,明定國家減量及階段管制目標,並搭配具經濟誘因的管理措施,逐步建立從免費核配到有價配售的總量管制與交易制度,未來將以減緩、調適及綠色成長3大主軸,推動臺灣因應氣候變遷的具體作為(圖一)。

《溫減管理法》的精神和重點,要述如下:

(一)明定國家減量目標
本法審議和協商期間,減量目標是否入法,是各方關切的重點。鑒於擬定國家減量目標,是聯合國氣候大會要求的趨勢與方向,也是各國自我要求及向國際宣告的承諾。溫管法經過多次冗長的協商後,最後折衷訂定:「國家溫室氣體長期減量目標為中華民國一百三十九年(2050)溫室氣體排放量降為中華民國九十四年(2005)百分之五十以下」;但為因應今年巴黎會議或未來聯合國相關會議決議或新協定之規範,也增列一項調整機制,亦即可參酌聯合國氣候變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項及國內情勢變化,作必要之調整。

此外,《溫減管理法》也參酌《英國氣候變遷法》(Climate Change Act 2008)中「碳預算制度(Carbon Budget)」,中央主管機關將訂定五年為一期之「階段管制目標」,並需經召開公聽會程序後,送行政院核定。其目標及管制方式準則,參考英國成立「氣候變遷委員會(Committee on Climate Change, CCC)」的精神,將由中央主管機關會同中央目的事業主管機關,邀集學者、專家及民間團體組成諮詢委員會定之。

(二)法政規劃管理原則
未來政府應對氣候變遷,相關法律與政策的管理規劃原則如下:(1)為確保國家能源安全,應擬定逐步降低化石燃料依賴之中長期策略,訂定再生能源中長期目標,逐步落實非核家園願景;(2)秉持使用者付費之環境正義原則,溫室氣體排放額度之核配應逐步從免費核配到配售方式規劃;(3)依二氧化碳當量,推動進口化石燃料之稅費機制,以因應氣候變遷,並落實中立原則,促進社會公益;(4)積極協助傳統產業節能減碳或轉型,發展綠色技術與綠色產業,創造新的就業機會與綠色經濟體制,並推動國家基礎建設之低碳綠色成長方案;(5)提高資源與能源使用效率,促進資源循環使用以減少環境污染及溫室氣體排放。

(三)國際公約內國法化
本法將《聯合國氣候變化綱要公約》的精神內國法化,以納入溫室氣體管理相關方案或計畫中,其基本原則包括:(1)國家減量目標及期程之訂定,應履行聯合國氣候變化綱要公約之共同但有差異之國際責任,同時兼顧我國環境、經濟及社會之永續發展;(2)部門別階段管制目標之訂定,應考量成本效益,並確保儘可能以最低成本達到溫室氣體減量成效;(3)積極採取預防措施,進行預測、避免或減少引起氣候變遷之肇因,並緩解其不利影響;(4)積極加強國際合作,以維護產業發展之國際競爭力。

(四)建立分工協力機制
氣候變遷與溫室氣體減量管理工作,是所有國民、企業和政府機關共同的責任。因此,本法雖明定中央主管機關為行政院環境保護署,但也確立跨部會合作協力的方向,並納入各界參與及分層負責推動的機制。依據本法,中央有關機關應推動溫室氣體減量、氣候變遷調適之事項包括:再生能源及能源科技發展、能源使用效率提昇及能源節約、工業部門溫室氣體減量、運輸系統溫室氣體減量及低碳能源運具使用、建築溫室氣體減量管理、廢棄物回收處理及再利用、森林資源管理與生物多樣性保育、農業溫室氣體減量管理及糧食安全確保、綠色金融及溫室氣體減量之誘因機制和溫室氣體減量對整體經濟衝擊評估及因應規劃等十七項。

此外,行政院須邀集中央有關機關、民間團體及專家學者,研訂及檢討溫室氣體減量、氣候變遷調適的分工、整合及推動等相關事宜,擬訂「國家因應氣候變遷行動綱領」及「溫室氣體減量推動方案」外,各中央目的事業主管機關亦須訂定「部門溫室氣體排放管制行動方案」據以推動,內容包含部門溫室氣體排放管制目標、期程及具經濟誘因之措施;同時,中央並與地方政府建立夥伴關係,共同落實執行減碳及調適工作。

(五)擬定階段管理機制
本法公布施行後,中央主管機關的首要工作,在透過盤查、登錄制度,掌握重大排放源及排放量,並結合相關部會的獎勵及補助機制,鼓勵自願減量行動。依法,中央主管機關應參酌聯合國氣候變化綱要公約與其協議或相關國際公約決議事項,因應國際溫室氣體減量規定,實施溫室氣體總量管制及排放交易制度;且總量管制應於實施排放量盤查、查證、登錄制度,並建立核配額、抵換、拍賣、配售及交易制度後,由中央主管機關會商有關中央目的事業主管機關報請行政院核定公告實施之。

此外,中央主管機關將會同相關部會,訂定排放源「效能標準」及相關自願減量誘因機制,以鼓勵事業儘早進行減量;待相關機制均完備後,將參考國際氣候談判情勢及維護我國產業競爭力的原則下,研擬「總量管制」與「排放交易」制度及其推動期程,分階段公告排放源管制對象,並訂定階段排放總量目標,配合交易及專案抵換等彈性機制,逐期推動落實(參考圖二)。

(六)設立溫室氣體管理基金
本法通過後,將依法設立溫室氣體管理基金,明訂基金來源及用途。溫室氣體管理基金的來源,包括依法拍賣或配售之所得、收取之手續費、政府循預算程序之撥款、違反本法行政罰鍰之部分提撥,以及人民、事業或團體之捐贈等。我們籲請產業與民間能捐贈經費,以挹注此一重要基金。由於地方政府為執行機關,為強化其效能,本法規定,上述拍賣或配售之所得,經扣除其成本及費用後之淨額,應以不低於百分之三十之比例,補助給直轄市、縣(市)作為溫室氣體減量及氣候變遷調適之用。

溫室氣體減量管理基金之設立,在專供溫室氣體減量及氣候變遷調適之用,因此其支用項目限定如下:執行溫室氣體減量工作,排放源檢查,輔導、補助及獎勵排放源辦理溫室氣體自願減量工作,資訊平臺帳戶建立、拍賣、配售及交易相關行政工作,執行溫室氣體減量及管理所需之約聘僱經費,氣候變遷調適之協調、研擬及推動,氣候變遷及溫室氣體減量之教育、宣導與獎助,氣候變遷及溫室氣體減量之國際事務,以及其他有關溫室氣體減量及氣候變遷調適研究等事項。

(七)教育宣導與獎勵
溫管法規定,各級政府機關必須推動對於國民、學校及產業對減緩全球氣候變遷之認知與減少溫室氣體排放之宣導工作,這些工作包含推廣節約能源、使用低耗能高能源效率產品或服務等,並得對推動績效優良者,訂定獎勵或補助辦法。換言之,本法也關注社會消費面之減量活動,期望透過強化教育與宣導,改變個人消費行為、生活型態及社會觀念或風潮,達到全民、各部門一齊減量的目標。

回顧《溫室氣體減量及管理法》的立法過程,從初擬近十年,以至約一個半月馬拉松式的密集審議與研商,大家捐棄成見,戮力促成最大共識,雖驚濤駭浪,但同為臺灣努力的奉獻令人動容。在召集委員鄭汝芬委員主持和筆者穿梭溝通下,如無朝野黨團、跨黨派委員、相關部會、產業部門和民間團體的共同努力,我們實無法完成這項「不可能的任務」。法律制定是連續不斷的社會過程。本法雖然公布施行了,還需陸續訂定施行細則和相關子法與配套措施,溫管法的立法僅是一個開始,未來還有更多氣候變遷相關的挑戰,至盼產官學研民各界繼續努力,強化減量與調適,共同讓臺灣邁向低碳和永續的發展。

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