為加入TPP 農業該何去何從

作者/陳郁蕙(臺大農經系教授)、杜宇(陳李農改研究團隊執行長)

臺灣積極爭取加入跨太平洋夥伴關係(The Trans-Pacific Partnership, TPP)已經是藍綠政黨難得的共識,但想加入TPP勢必面對國內農產品市場開放與關稅減讓等議題,臺灣農業想勝出,必須透過結構調整創造農產品的獨特性與優質化。

為因應加入WTO之衝擊,自1990年代初,政府即開始投入超過千億元經費,進行農業結構調整以去蕪存菁,希望提高農業技能與產品品質,進而強化產業之國際競爭力。然而20多年過去了,歷經政黨輪替,到現在多數農戶仍然必須面對農業規模小(每戶平均1.0公頃)、農業所得偏低(平均每年所得21.38萬元)、農民普遍高齡化(平均62歲)、農業基層勞動力短缺、農業經營出現斷層、農業產銷經常性失衡、大批農地休(廢)耕(超過20萬公頃)、農產品安全有疑慮、農地大量流失等困境,使得農業就業人口逐年減少(54.4萬人),農民發語權遭到嚴重限縮,農業往往淪為經貿官員在進行區域經貿談判優先拿來交換的籌碼。由於世界上農產品主要出口國之生產具規模經濟成本低廉、供應量龐大具定價優勢,故能隨著全球貿易自由化的推動攻城掠地,國內農業生存環境遭到嚴重壓縮,必須大破大立,農業才能浴火重生,想角逐國家大位者若真正關心農民、農業與農村,除了提交農業政策白皮書外,更應該直接面對農民,接受檢驗。

臺灣欲突破困境順利加入區域經貿組織,除透過靈活談判技巧來降低對農業衝擊外,更應全方位推動國內農業改革,加速農業升級轉型,才能有效改善農民生計。為此,對於未來農業施政重點建議朝向:

1. 運用大數據作決策:國內長期缺乏完整的農業基礎資料庫,無法有效調節產銷,穩定價格,也造成假農民充斥,浪費龐大的財務,透過大數據運用,可以調控農業生產,提高農地利用與經營效能,強化產業競爭力。

2. 政策應具延續性:過去農委會主委更迭頻率高,在新人新政下,常使農業施政充滿「斷點」、缺乏延續性,難以看到長期效果(如九五機制、產銷履歷、小地主大佃農等),未來應該透過立法,把重要的政策目標和經濟措施法律化,來確保重要農業政策的穩定性與持續性。

3. 預算應有效配置:在每年1千多億農業預算中,高達6~7成用於農民福利,嚴重排擠其他農業施政,目前預算中僅2成5經費用於農業發展,農業研發經費比例更低,遠不及其他農業先進國。鑑於科技是臺灣農業升級轉型關鍵所在,政府應該檢討預算分配,提高產業研發經費,讓有限的經費發揮最大效用。

4. 政策應因地制宜:為方便行事,目前政府對受到市場開放影響的農戶採取一致性補貼,不僅經費龐大,不符合公平原則,也無助於產業永續經營,應該採因地制宜方式。以因應含瘦肉精美豬進口為例,可依農場經營情況對屬高污染、經營效率低之豬農輔導離牧;對屬於不願繼續養豬之豬農進行轉型或騰籠換鳥;對於屬高規格養豬戶,鼓勵擴大經營規模協助外銷;對其他受衝擊但願意繼續經營者,鼓勵提升產品品質強化競爭力,如此才能降低開放美豬進口衝擊。

5. 科研制度改革:臺灣農業的競爭優勢在於卓越的農業生產技術與優質的農產品品質,而這些技術與品種多數係政府所屬試驗研究機構研發成果,並以「無償」方式透過農會推廣系統迅速移轉給農民,讓其運用在實際生產上。現今試驗研究機構研發的農業科技不再無償提供農民,導致研發成果轉化速度變慢,嚴重影響到農業產業結構調整和產業升級的速度。既然農業試驗研究機構其主要職責還是以改善農民產銷技能,增加農民收益,提高農民生活品質為目標,就不應該以追求技轉金或智財權為首要目標,應回歸服務農民本質;對於農業競爭力有特殊貢獻的研究成果,政府可以給予特別的獎勵包括升遷、獎金等來提高研發動能。

6. 以環境和諧規劃耕作制度:農業生產對水土資源依賴深,也受到氣候因素之影響,近期的旱災衝擊國內農業生產,使我們體會適當的水資源調配應用刻不容緩,未來應依各地區氣候及水、土資源等條件規劃耕作制度,順應環境與環境和諧之生產方式,才是農業持續發展的方向。

7. 產銷制度變革:農產品通路過長、價差大之問題由來已久,農民深受其苦卻未見政府採取有效對策,隨著網路、手機、虛擬店舖等崛起農產品通路更加多元化,農政機關除了儘速建構完整的農產品產銷供應鏈,縮短中間流程與費用外,可以透過網路宅配、團購等新興產品銷售形態,藉由產銷班運作,由農民自己對生產的農產品進行合理的分級、定價包裝後或上網拍賣或經由販運商來標售,讓農民能掌握更透明,更充分,更及時的產銷管道與市場消費價格等資訊,讓農民辛苦耕耘能獲得合理的回報。

8. 透過品質安全轉守為攻:食安已經成為全球消費者的普遍要求,為順應此一趨勢,臺灣應該從農產品供應鏈的源頭做起,從制度、法規、教育等著手,生產出安全優質的農產品,與國外具安全風險的農產品做出區隔,進而將國內農產品推向國際市場轉守為攻。

臺灣加入TPP的先決條件是事先做足準備,才能將衝擊降至最低,但目前時間緊迫,恐怕沒有摸索空間,因此特別就多年觀察研究農業現況與農業問題心得提出建言,希望拋磚引玉,讓臺灣在不損及農民利益原則下,順利加入區域經貿組織,為臺灣經濟找到更多出路。

TPP全名為「泛太平洋戰略經濟夥伴關係協議(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)」,為一個由美國主導的多邊自由貿易談判,目前談判成員包括美國、新加坡、韓國、日本、越南、馬來西亞、汶萊、紐西蘭、澳洲、加拿大、墨西哥、祕魯等12個國家;相較於其他自由貿易協定(FTA),TPP最大特點在於它是一個高度開放性質的自由貿易協定,也就是全面性的自由貿易協定,TPP顯然即將成為未來主導亞太區域經濟整合的框架。臺灣欲加入TPP也必須對其他會員國對等開放國內市場,這對臺灣農業無疑將首當其衝,但我們準備好了嗎?

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