巴黎氣候協定成就的是美玉,還是頑石?

作者/范建得(國立清華大學科技法律研究所教授兼所長)


眾所矚目的巴黎協定( Paris Agreement)終在2015年12月12日通過,並將留存於聯合國,於2016年的4月22日開放為期一年之簽署,待55個締約方交存其批准,並且在批准方溫室氣體排放量達到全球的55%後30天,該協定便即刻生效。至於協定內容,雖說少了原先期待由量化
指標與強制性用語支撐的減碳義務,或許讓人感到失望,但是再次被強調的永續機制及轉為協議核心的調適,搭配高度重視透明度的查核規制,卻又讓人相信,人類確實積極地在面對地球的氣候危機,也認真在形塑一份法律文件。古人有云:「楚有美玉,命如頑石」。難道這就是我們逾20年來所堅持保護的地球?那麼,究竟人們這次在巴黎圓了一場怎樣的夢?

新減碳協定出爐

回想1 9 9 2 年里約宣言( R i o Declaration)催生了氣候變遷綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),繼之在 1997年通過表彰減碳決心的京都議定書(Kyoto Protocol),然而激情過後的減碳壓力是現實的、能源與產業結構的轉型是困難的,所以UNFCCC耗費20年仍無法有效減碳。2009年,失敗的哥本哈根談判,讓世人再次驚覺減碳之困難。此次在巴黎,記取了哥本哈根的教訓,在美國與中國攜手及法國政府卓越的推動下,弱化了工業國家與開發中國家間南北對抗的強度,透過188個締約方於會議前提出其自主預定減碳貢獻(Intended National Determined Contributions, INDCs),來表彰全球已有約98%的人為排碳將被納入規範;終於換來了巴黎圓夢的機會。

然則,對新協定,工業國家要求開發中國家分擔減碳責任,而要開發中國家同意,則必須先解決工業國家的融資承諾,然一涉及融資,則除了龐大而難以界定的調適需求外,技術移轉、損失與損害(Loss & Damage)、島國與最低度發展國家的維生主張紛紛浮現。在所有問題互相糾結之際,巴黎協定必須處理的問題甚廣;包括如何確保攝氏2℃(甚至1.5℃)承諾的實現;各國認知到,若無法建立一個高度透明的全球性標準,就無法落實協定的實質減量,因此如何能夠藉由具法律拘束力的協定提升透明度(Transparency)亦成為了談判的核心議題。

值得注意的是,此次的巴黎協定可說是化石燃料使用歷史上的一個轉折點;協定揭示各國的標是「盡快達到減少溫室氣體排放的最高值」,以及「在之後進行快速的減碳⋯⋯以在本世紀後半達到人為排放量和除去排放之平衡。」(第4.1條)換言之,巴黎協定將坎昆協議的全球長期控制升溫「低於攝氏2℃(below 2℃)」法制化,設定新的目標「大幅低於攝氏2℃(well below 2℃),並且朝向控溫攝氏1.5℃邁進(to pursue efforts to limit the temperature increase to 1.5℃)」,在2050年之後的零排放目標,可能會讓全球更早開始避免二氧化碳的排放及停止化石燃料的使用。

資金問題如何解決?

在過去的20年中,資金問題一直是聯合國氣候談判的癥結點,本次協定所面臨的挑戰,仍舊是如何平衡貧窮國家發展經濟的權利、以及工業國家是否有義務提供資金,以助其低碳方面之發展,並承擔脆弱國家處理氣候變遷和調適所需的資金。各國目前仍未就彼此之出資比例、出資期間及出資方式達成共識,此點似仍有待各國未來繼續協商解決。不過,較令人欣慰的是,在協定第9.3條中業已提到,已開發國家應該帶頭促成「資金之提供,此種氣候資金應比之前的資金數額更多」。換言之,該資金將會逐年增加,而有別於以往的是,協定在第9.2條加入了開發中國家也可主動提供氣候資金之規定, 這是將原先「南南投資(South-South-Investment)」用語移除後的原則性新規定。

最後, 幾經折衝, 協商小組終於決定將每年1千億的金額目標移出條文置於前言(Decision, paragraph 54),且以協助開發中國家之調適需求為度, 換取所有國家共同(collectively)參與減緩排碳的承諾,而其中依美國主張將工業國家應(shall)強制履行全面(economy-wide)減碳目標之「應」改為應率先(should take the lead)的重大突破,搭配最後僅要求各締約方透過內國法制化之程序落實減緩承諾的弱化條文,成就了資金問題的博奕。


移除義務性用語
此份新協定因美國規避國會監督之需求,幾乎移除了所有的義務性用語(如將工業國家應落實絕對減碳承諾蓋為帶頭減碳)及量化目標(如將全球減碳目標質性化);或有論者認為,此種做法不過是在畫餅充飢,甚至影響協定的法律屬性。然則這種看法或許失之過偏。依據維也納條約法公約對條約之定義觀之,締約方願意將簽署、締結、寄存、生效等規定均納入協定,即已顯示出締約方以之為條約之意願,至於避免量化義務用語,係因不將美國這個最重要的一主體納入,任何減碳的協定均將失去意義,妥協之下,以各締約方透過在地法制化來落實其國家自定減碳貢獻(NDC)的方法,並透過高度共識之透明度規範所建立之全球監督規範(Protocol)來追求減碳共同願景的實現,其實是一個人類智慧的顯現。

巴黎協定將開啟一個長期的減緩程序,在透明原則的要求下,各國同意從2020年(Decision, Paragraph 23)開始,每年提交新的對應氣候變化之行動,並建議協定應持續有效至舊有目標達成。至於各國的氣候行動目標現在被稱為「各國自定貢獻」(NDCs),所有國家(第4.2條)將每5年提出新的NDC(第4.9條),且由已開發國家領導(第4.4條),各國並承諾須使遞次提出之NDC具有更高之標準(第4.3條)。透過這種內國法制化的過程,各國人民和環保團體將能透過內國法要求政府履行其承諾,進而達成其所提交NDC之減碳承諾。最後。這些共同的努力與妥協,終能成就新的氣候協定,然這些發展究竟對臺灣有何意義呢?

對臺灣的意義

首先,為了回應私人企業對碳交易及碳定價的期待,巴黎協定提出將在未來五年持續就市場機制進行討論:根據協定的第6.2和6.3條,各國可以利用排放權交易達成NDC所承諾的減碳目標,因此各國有機會能夠建立區域的合作機制,連接各自的碳交易市場,藉由交易排放權來滿足自己的減緩目標。另外,協定的第6.4條也揭示了永續發展機制,允許某一個國家計入出資協助另一國的減量額度,大幅的提高了運用的彈性。不過為了調整原有過於狹隘的市場概念侷限,並擴大減碳誘因機制的涵蓋,未來交易的標的將以「國際轉讓的減緩成果(internationally transferred mitigation outcomes)」稱之。

因此, 以綠色氣候基金( Green Climate Fund, GCF)為核心的永續低碳金融體系,搭配加倍科技創新研發與綠色科技網絡(Climate Technology Center &Network, CTCN)之運作,新的國際市場競爭模式隱然成型,這點不僅在此次大會中隱隱表露,會期的第一天,以比爾蓋茲為首的許多企業家便共同宣言未來將提供大量資金於相關之科技研發,由此可見許多商業鉅子和國際企業亦發現了綠能市場的發展性。這個發展將引領氣候談判由政治轉向市場及財務金融之逐利,雖說臺灣目前仍然無法以締約方(participant)身份參與會議,但若不能連結這個體制,臺灣的綠色科技如何走進國際?況且目前看來,綠色能源的發展已是無可避免的國際
趨勢,各國目前把發展重點置於綠色能源,且大量挹資於研究部分,而私人企業也開始注意綠能產業的發展可能,可見綠能未來將會有極大的市場,臺灣必須更積極的把握此一浪潮,不要錯過讓全球動能帶動我國新一波經濟成長的機會。

其次,依據哈佛大學甘迺迪學院貝爾福爾科學和國際關係中心(Belfer Center for Science and International Affairs)之斯特文斯教授(Robert Stavins)所見,巴黎協定對企業之影響將是巨大而間接的,而目前亦有將近40個國家已經簽書化石燃料補貼改革公報,表示不久後的將來將全面停止對化石燃料之補貼,這其中可看出,全球逐步停止補貼化石燃料的趨勢至為關
鍵;於此一情況下,締約方必須因此啟用天然氣作為過渡,並採行能源效率標準,這種結果將影響各國企業未來之競爭力。就歐盟之立場,此時必須提供給企業過渡期程所需的經濟誘因機制,若我國不能享有此制度利益,這種趨勢終將影響到我國貨品或服務在國際市場之競爭價格,進一步更會影響到我國未來產業之發展與國際競爭力。

故此,不論就國際法之角度,或未來締約方藉立法來落實減碳目標來看,不參與減碳的臺灣,必將難以抗拒其他195個國家以減碳為由對臺灣的設限。對巴黎協定,臺灣只能勇敢面對!其實,臺灣新通過的「溫室氣體減量及管理法」所提出的2050年長期減碳目標,搭配五年一期的檢討,恰與當前巴黎協定的原則相似,若能善用法規、鋪陳全民減碳基礎,再加上完善的政策,將有助臺灣之生存發展。

未來發展

其實全球都在因應減碳需求調整能源結構,然這對高度依賴進口能源的臺灣來看難度甚高,再以我國目前的能源供給及電力供應對化石燃料之依賴,以及用電需求近四成在工業、工業排碳更維持在百分之五十的狀況來看,如要在降低對工業之衝擊,則提升住商交通的能源效率(fuel efficiency)或效能標準(appliance efficiency standards)應為當務之急。換言之,公平分攤部門減碳責任,爭取發展綠能與產業界轉型所需時間,將是我國主政者首要任務。

究竟人類在巴黎圓的是一場怎樣的夢?誠如綠色和平組織國際執委會主席那都(Kumi Naidoo)所說:「歷史在展翅中等待,而我們正站在對的一邊。(History is waiting in the wings, and we're standingon the right side of it.)」 試問這也是臺灣2300萬地球子民之所願嗎?

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