食品GMP的興衰

王服清/雲林科技大學科技法律研究所副教授,德國慕尼黑大學法學博士
林承晏/雲林科技大學科技法律研究所研究生


前言
食品GMP 微笑標章。
(臺灣食品GMP發展協會)


在臺灣經濟起飛的那段光陰裡,是大部分4、5、6年級生的共同黃金歲月,也因為有這段黃金歲月,而使得日後的大部份7、8年級生擁有一段平安成長的童年,而就在這段孩子們成長茁壯的年齡裡,好的食品代表好的發育,食品營養受到各位父母的重視。在這批孩子成長的年代裡,經濟部工業局推出了食品GMP微笑標章,並打著「政府認證—安心滿意」的口號吸引國民購買擁有微笑標章的國產食品,以藉此提升消費者對我國食品產業的信賴。因此無論是身為父母或者子女,對於GMP微笑標章誠可謂家喻戶曉。






不過當這批孩子已長大成人,各媒體卻不斷報導著某某食產品是黑心產品,而在此黑心產品上竟也標示著從小吃到大的微笑標章,此時4、5、6年級生既愧疚又擔心自己的孩子是否受到影響,7、8年級則憂慮在成長過程中將黑心食品吃下肚,對於成長發育是否有嚴重影響而感到恐懼。

全臺灣恐慌的民眾加上媒體的渲染,憤怒的民眾不僅向業者求償,也向政府討公道。但若要求經濟部工業局應當出面負責,則顯得找錯對象,因為食品衛生不應當是衛生福利部食品藥物管理署所管轄嗎?但若要求食品藥物管理署出面負責似乎又沒有道理,因為食品GMP微笑標章本肇因於經濟部工業局所創設與推動,食品藥物管理署並無置喙餘地,故此中疑問必須從頭暸解起。


食品GMP微笑標章的緣起
如果要瞭解臺灣食品GMP微笑標章的設立與思維就要先瞭解其時代的背景。臺灣自1940年來發展食品工業,已超過一個甲子的歷史,隨著經濟環境的改變,以及國人生活飲食習慣的變遷,食品工業的歷史略可區分為三個階段:第一個階段為1950∼1970年代的「外銷導向」;其次為1970∼1990年代的「內銷導向」;接這著從1990年代迄今的「特定消費與高附加價值產品導向」。

在1970∼1990年,食品產業已逐漸轉為供給內需為主,但不幸爆發了食品安全問題。雖然食品衛生管理法在1975年已頒布,但是4年後發生的米糠油多氯聯苯污染事件,使得國人心裡對國產食品懷有不安全感。

為使得有效管控各種有毒物質,1982年行政院衛生署之環境衛生處升格為「環境保護局」,著手處理環境衛生、環境影響評估、廢棄物處理及毒性物質管制等業務。在食品安全的保障方面,為了使國人能安心選購國產食品,農委會於1989年起逐步訂定各種品質證明標章,其中與農產品產業發展息息相關的即是「CAS台灣優良農產品標章(Certified Agricultural

除了環境保護局、農委會處理食用產品的安全問題,工業局亦於1989年著手策劃「食品良好作業規範(Good Manufacturing Practice, GMP)」認證制度。食品GMP認證制度關注於食品生產品質與衛生安全的優良製造標準,通過此認證標準的產品可於產品上標示「食品GMP微笑標章」,目的是在市場上做出區隔,向消費者表達出該產品受政府把關與認證,請消費者安心選購,打造出食品市場中精品的形象。食品GMP認證初期開放15類別產品,直到1991年增加為25種產品類別,此開放政策已可讓所有類別的食品產業可以囊括在內。

CAS與食品GMP兩者主要差異在於CAS標章較著重於國產的農產品及相關加工品;而食品GMP的部分則是幾乎所有食品產業類別均可接受食品GMP的認證。隨著CAS與GMP兩大食品認證制度的實施,也使得我國的食品產業逐漸步向更具品質保證的食品工業。

民國78年經濟部工業局以經濟部「食品GMP推行會報」核定「食品GMP認證體系實施規章」,開始推行食品GMP認證與行銷。臺灣食品GMP認證制度創立之依據為「食品良好作業規範推行方案」,方案目的為促進食品工業實施食品良好作業規範,以強化業者自主管理體制,確保加工食品品質與衛生,保障消費者及製造業者之共同權益。然而其最終目的是為促進食品工業整體之健全發展而擬定 。

可惜臺灣食品GMP認證標章制度施行多年,卻在民國100年後幾次遭到食安風暴得波及而導致政府把關的公信力受到嚴峻挑戰。在民國100年初期接連爆發食品安全事件,使政府把關之食品GMP微笑標章受到質疑(相關事件將於下一段詳述)。因此於民國103年10月30日,經濟部完成業者及專家學者座談會及消費者民意調查,調查結果認為各界意見傾向保留GMP制度,支持大幅改革並轉由民間辦理,並由政府嚴格監督。食品GMP制度將規劃轉型由食品業者自發性推動,並以第三方公正單位監督,建立產業自主管理體系,以接軌國際驗證制度,拓展國際市場。於民國104年4月「臺灣食品GMP協會」更名為「臺灣優良食品發展協會(Taiwan Quality Food Association, TQF)」,並於民國104年6月,GMP微笑標章正式由經濟部移轉至TQF協會,由民間主導並一貫以廠商自願加入的方式控管臺灣食品的品質,希冀TQF協會能在未來持續為食品的督導與管理做出奉獻。

經濟部工業局於民國104年9月23日,在社會輿論壓力中,發布經濟部工化字第10400860461號函轉知各機關與教育機構,以說明廢止「食品良好作業規範推行方案」,並自即日起生效,至此,一段臺灣人的回憶與歷史,陪伴在臺灣人身邊的一抹微笑—— 食品GMP認證標章,就此劃下句點。


食安風暴的襲擊
食品安全的問題並非近年來才出現的問題,但接連幾次的食安風暴卻否定了經濟部工業局20年來的含辛茹苦,且嚴重到要廢止食品GMP認證標章制度的程度以謝國人。只是若照同樣的標準,則面對層出疊見的臺灣食品安全事件,國人為何沒有以相同的情緒檢討衛福部食品藥物管理署以及農委會?原因可能出在這幾次事件的特殊性,以下僅簡略事件要點。

首先爆發於民國100年的起雲劑含塑化劑事件,受到波及的產品範圍布天蓋地,當時各家新聞媒體最大的頭條皆是某項產品被驗出塑化劑,國人盡皆人心惶惶,而各家媒體本於追求真相的職責,積極地尋找一個罪魁禍首,一方面也才能延讓話題延燒,但是波及的廠商實在太多,無法將輿論的風頭定下。然而不少產品都標有GMP微笑標章的圖樣,於是主持食品GMP認證標章制度的經濟部便成為此次食品安全的眾矢之的。經濟部自認起雲劑遭塑化劑汙染事件重創我國食品產業,亦使臺灣民眾人對政府認證標章的公信力受到質疑。該案簡玲媛與賴俊傑共同經營之昱伸香料有限公司,自民國85年1月4日起至95年6月底止,販賣予廠商之起雲
劑,均含有塑化劑DNOP、DEHP;賴俊傑長期於製造起雲劑時,添加非可供食用而有毒、有害人體健康之塑化劑DNOP、DEHP,供下游廠商調製飲料、食品,並接著出售予不特定之消費大眾,危害消費大眾之國民健康。於是最高法院認定被告惡性重大、案發後引起社會恐慌,危害至鉅之所生損害等,以常業詐欺、詐欺取財、詐欺取財未遂、詐欺得利及違反食品衛生管理法(舊法)規定致危害人體健康等,宣判原告有罪定讞。

食品添加起雲劑並非違法,簡單地說,起雲劑只是讓飲品內容物能均勻分佈。但問題就出在製造起雲劑這項添加物的上游廠商違法在起雲劑裡添加了「鄰苯二甲酸」,即「二(2-乙基己基)酯塑化劑(Di-(2-ethylhexyl) phthalate, DEHP)」,其用途在於食品包裝、醫療器材、建築材料、塑化劑等,對動物有致癌性,並具有內分泌干擾物質(環境賀爾蒙),在動物身上會造成生殖毒性,媒體聳動地說男性生殖器變小,即是因為此化學添加物有可能會造成生殖發育受影響。

實際上,此次會造成大範圍的影響,並非食品藥物管理署沒有把關,而是這項技術是臺灣獨步全球的技術,據傳聞此技術是當初日本人撤退前留給臺灣商人的獨門秘方,因此在往後國際上鮮有研究指出對人體的危害,也就無常規來禁止,食品藥物管理署也因此無法在產品製造的最初進行檢測。在此本文認定此次事件的核心應屬於食品內容物的添加問題。而經濟部工業局的食品GMP認證標章制度原本就不在管制範圍之內,詳情請詳下一點。

第二件食品安全事件是油品事件發生於民國102年,起因是大統長基食品股份有限公司所生產的廠「大統長基特級橄欖油」,該產品除了橄欖油含量不到50%,此外還添加未經政府允許的添加物銅葉綠素作為調色,並販賣長達7年之久,由於其客層廣泛,無論零售消費者,或者製造商都有使用該公司的油品,因此使得臺灣社會對於飲食無不提心吊膽。雖該公司董事長高振利強調銅葉綠素對人體無害,但最後因該產品混充8種油品以欺瞞消費者,而被依多個詐欺罪、商品虛偽標記罪、違反食品衛生管理法判刑12年。

雖然「大統長基特級橄欖油」未有食品GMP微笑標章,但因大統長基食品股份有限公司的其它項產品獲得標示GMP微笑標章的認證,使得此項認證制度受到質疑。此外,大統油品事件牽扯範圍甚廣如頂新製油、味全食品、台糖、福懋油脂等皆為客戶,尤其頂新製油與味全食品前董事長魏應充時任食品良好作業規範發展協會理事長,使得話題一度炙手可熱。於是,魏應充請辭理事長一職以示負責,以及頂新集團董事長魏應行強調大統長基特級橄欖油事件爆發時,已將相關產品封存送驗,且未驗出有害物質,但輿論仍排山倒海。

但平地風波未可知,大統事件尚未落幕,緊接著民國103年爆發強冠黑心油事件。本事件本為郭烈成的地下油廠遭到檢舉,豈料經追查後,發現郭烈成將不得食用之油品交付強冠有限公司,強冠有限公司疑似混充豬油製成「全統香豬油」販售,全臺235家下游廠商皆使用者,包括奇美、盛香珍、美食達人(85度C)、味王、味全與黑橋牌等,臺灣人民對於自身所食用的產品已經到了人人自危的地步。

雖然強冠生產的「全統香豬油」並未取得食品GMP認證,但包括味王、奇美、味全、陸仕企業及裕國等5家食品廠商,共計14項認證產品,誤用強冠這項產品,使得消費者已感到不信任。

以上事件雖非必然導致了食品GMP認證制度的廢止,但政府把關食品的權威已然受到民眾的唾棄。然而,這些事件有一樣的共通點:產品內容物與標示不符、無科學數據確切證明混充之內容物與添加物對人體有害,以及與經濟部採行的食品GMP認證標準本身並無錯誤。


食品GMP的功能並非檢驗原物料與添加物
事實上GMP的功能並非檢驗食產品原物料是否有毒,也非表示產品標示與產品內容是否不實,更非專門針對食品領域所設計,它單純是一種管理機制。而除了GMP之外,尚有Good clinical data management practice(GCDMP)、Good clinical practice (GCP)、Good clinical laboratory practice (GCLP)、Good distribution practice (GDP)、Good documentation practice (GDP、GDocP)、Good engineering practice(GEP)、Good financial practic (GFP)、Good guidance practice(GGP)等近30餘種機制,這些品質管理機制可以被歸類為GxP家族,此家族通常以Good為開頭,以Practice為結尾。

GMP全稱為Good Manufacturing Practice,意即工廠製造產品過程中的衛生標準。起初是美國規範於藥品製造廠商的一系列製造標準,以確保藥品製造過程不受到污染,並於制定藥品GMP的6年後,於1969年公佈了「食品製造、加工、包裝、貯存之現行良好作業規範(Current Good Manufacturing Practice in Manufacturing, Processing, or Holding Human Food, cGMP)」,美國政府要求食品製造商也須遵循一定的衛生製造流程,以確保民眾消費的食品不於製造過程中受到污染。

我國於民國年64年首次頒布食品衛生管理法(民國103年02月05日改為食品安全衛生管理法)時第18條第1項即有初步的明文規定,但直到民國89年才發現有進一步行政院衛生署的具體規範,因為依據當年02月09日修正的食品衛生管理法第20條第1項之規定,食品藥物管理署於民國89年09月07日才公告最早出現的「食品良好衛生規範」,且其立法理由,明確指出「食品衛生之管理,應自最終產品之檢驗,提升為對整體流程之監督,使其相關作業場所、設施、人員、製程、運送及品保等所有過程中之一切軟硬體,均能符合優良製造規範,此為食品業衛生管理之最基本要求。」其後於民國 90 年 12 月 31日又公布「罐頭食品良好衛生規範」。然而,又依據民國103年02月05日食品安全衛生管理法第8條第4項,於民國103年11月07日發布目前的「食品良好衛生規範準則」,同時廢止「食品良好衛生規範」以及「罐頭食品良好衛生規範」。如前所述,經濟部工業局為推動我國食品產業發展,於民國78年即親自擘畫並推動食品GMP認證制度,此推動與當時的食品衛生管理法卻無關聯性。

由於經濟部工業局推動之食品GMP認證制度並無法源依據,因此採取業者自願加入的模式,由業者自主遵守食品良好作業規範推行方案,通過此推行方案驗證的產品,才可獲得食品GMP微笑標章的標示。推行方案主要所要求的驗證標準規範於「食品工廠良好作業規範通則」。以下即簡單統整該通則內容,以釐清GMP機制的功能與目的。

首先,該通則目的「為食品工廠在製造、包裝及儲運等過程中,有關人員、建築、設施、設備之設置以及衛生、製程及品質等管理均符合良好條件之專業指引,並藉適當運用危害分析重點管制(HACCP)系統之原則,以防範在不衛生條件、可能引起污染或品質劣化之環境下作業,並減少作業錯誤發生及建立健全的品保體系,以確保食品之安全衛生及穩定產品品質。」可見GMP是針對工廠製造產品的環境、存放,以及工作人員的個人衛生。以下則接著規範12點從廠區到人員的衛生與作業要求,為由於礙於篇幅僅試舉幾例:

首先,廠區環境部分要求廠房的環境須符合一定的建設以及清潔,例如不得設置於易遭受污染之區域,並且應隨時保持清潔,地面不得有嚴重積水、泥濘或污穢等,以避免造成食品污染之虞者。廠區之空地應舖設混凝土、柏油或綠化等,鄰近及廠內的道路也應舖設柏油等,以防灰塵造成污染。此外,廠區內不得有足以發生不良氣味、有害(毒)氣體、煤煙或其它他有礙衛生之設施。又廠區內禁止飼養禽、畜及其它他寵物,惟警戒用犬除外,但應適當管理以避免污染食品。且廠區應有適當的排水系統,排水道應有適當斜度,並應有適當防範外來污染源侵入之設計與構築。若有設置圍牆,其距離地面至少30公分以下部分應採用密閉性材料構築。廠區如有員工宿舍及附設之餐廳,應與製造、調配、加工、貯存食品或食品添加物之場所完全隔離。

關於「廠房及設施」的部分,則針對廠房配置與空間、廠房區隔、廠房結構、安全設施、地面與排水、屋頂及天花板、牆壁與門窗、照明設施、通風設施、通風設施、洗手設施、洗手消毒室、更衣室、倉庫、廁所有一定的配置要求。大部分是針對於生產製造的水源以及空間之間做出區隔,以及排水的設施的設置規定,避免在製造過程中,食品遭受到來自四面八方的環境污染源所污染。此外,不僅在製造過程受到規範,倉庫也是衛生把關的重點,除了必須依原料、材料、半成品及成品等性質之不同,區分貯存場所,倉庫之構造應能使貯存保管中的原料、半成品、成品的品質劣化減低至最小程度,並有防止污染之構造,且應以堅固的材料構築,且應設置數量足夠之棧板,並使貯藏物品距離牆壁、地面均在5公分以上,以利空氣流通及物品之搬運。

規範逐漸從工廠的外部構造延伸向內部的「機器設備」,機器設備的設計以及材質都必須以確保衛生為首要。例如所有食品加工用機器設備之設計和構造應能防止危害食品衛生,易於清洗消毒(儘可能易於拆卸),並容易檢查。應有使用時可避免潤滑油、金屬碎屑、污水或其它他可能引起污染之物質混入食品之構造。食品接觸面應平滑、無凹陷或裂縫,以減少食品碎屑、污垢及有機物之聚積,使微生物之生長減至最低程度。設計應簡單,且為易排水、易於保持乾燥之構造。材質部分則要求所有用於食品處理區及可能接觸食品之食品設備與器具,應由不會產生毒素、無臭味或異味、非吸收性、耐腐蝕且可承受重複清洗和消毒之材料製造,同時應避免使用會發生接觸腐蝕的不當材料。食品接觸面原則上不可使用木質材料,除非其可證明不會成為污染源者方可使用。在生產設備上,則要求生產設備之排列應有秩序,避免引起交叉污染,而各個設備之產能務須互相配合。品管設備工廠應具有足夠之檢驗設備,供例行之品管檢驗及判定原料、半成品及成品之衛生品質。注意此處並非檢驗原料有無毒害,而是衛生品質。

在「組織與人事」部分,有「組織與職掌」、「人員與資格」以及「教育與訓練」,對於組織分派的任務必須有負責人員以督導或執行生產製造、品質管制、衛生管理及安全管理等部分。且此生產製造、品質管制、衛生管理及之負責人,應僱用大專相關科系畢業或高中(職)以上畢業具備食品製造經驗4年以上之人員。食品檢驗人員必須為食品檢驗技術士合格者,且專業工廠之各類專門技術人員,應符合經濟部「食品工廠建築及設備之設置標準」及其它他相關法令之規定。至於教育與訓練部分則要求工廠應訂定年度訓練計畫據以確實執行並作成紀錄。年度訓練計畫應包括廠內及廠外訓練課程,且其規劃應考量有效提升員工對食品GMP之管理與執行能力。

「衛生管理」部分,除了要求「衛生管理標準書之制定與執行」外,亦要求「環境衛生管理」,諸如鄰近道路及廠內道路、庭院,應隨時保持清潔。廠區內地面應保持良好維修、無破損、不積水、不起塵埃。甚至規定廠區內草木要定期修剪,不必要之器材、物品禁止堆積,以防止有害動物孳生。排水溝應隨時保持通暢,不得有淤泥蓄積,廢棄物需應作妥善處理。且廢棄物放置場所不得有不良氣味或有害(毒)氣體溢出,應防有害動物之孳生及防止食品、食品接觸面、水源及地面遭受污染。

除此之外,「衛生管理」部分還有「廠房設施衛生管理」的要求,廠房內各項設施應隨時保持清潔及良好維修,廠房屋頂、天花板及牆壁有破損時,應立即加以修補,且地面及排水設施不得有破損或積水。各場所必要時予以消毒。作業中產生之蒸汽,不得讓其長時滯留廠內,應以有效設施導至廠外。廠房那個設施都要定期整理與清潔,若發現有害動物存在時,應追查並杜絕其來源,但其撲滅方法以不致污染食品、食品接觸面及內包裝材料為原則,儘量避免使用殺蟲劑等。「人員衛生管理」則著重於個人衛生,如手部應保持清潔,工作前應用清潔劑洗淨。作業人員必須穿戴整潔之工作衣帽及髮網,以防頭髮、頭屑及外來雜物落入食品、食品接觸面或內包裝材料中,必要時需戴口罩。甚至不得使汗水、唾液或塗抹於肌膚上之化粧品或藥物等污染食品、食品接觸面或內包裝材料。有別於一般行業者,員工如患有出疹、膿瘡、外傷(染毒創傷)、結核病等可能造成食品污染之疾病者,不得從事與食品接觸之工作。新進人員應先經衛生醫療機構健康檢查合格後,始得僱用,僱用後每年至少應接受一次身體檢查,其檢查項目應符合「食品業者製造、調配、加工、販賣、貯存食品或食品添加物之場所及設施衛生標準」之相關規定。

「製程管理」部分則要求工廠應制訂製造作業標準書,並教育、訓練員工依照製造作業標準書執行作業,使能符合生產、衛生及品質管理之要求。至於「原料處理」則著重於原料來源的衛生,例如不可使用在正常處理過程中未能將其微生物、有毒成分(例如樹薯中之氰成分)等。生鮮原料,必要時應予清洗,其用水需應符合飲用水水質標準。用水若再循環使用時,應適當消毒,必要時加以過濾,以免造成原料之二次污染。至於成品不再經加熱處理即可食用者,應嚴格防範微生物再污染。「製造作業」則強調所有食品製造作業(包括包裝與貯存),應快速而儘可能減低微生物之可能生長及食品污染之情況和管制下進行。主要避免孳生有害微生物之食品,特別是食品中毒原因菌或食品中毒原因微生物。

除了在製造過程中的衛生,避免食物在儲存與運送過程中腐敗或受到污染,因此訂有「倉儲與運輸管制」部分,諸如儲運方式及環境應避免日光直射、雨淋、激烈的溫度或濕度變動與撞擊等,都是在以防止食品之成分、含量、品質及純度受到不良之影響,而能將食品品質劣化程度保持在最低限之情況下。而進貨用之容器、車輛應檢查,以免造成原料或廠區之污染。

其餘則要求廠商注意產品標示之項目及內容應符合「食品衛生管理法」或其它他中央主管機關相關法令規章之規定。諸如品名、內容物名稱及重量、容量或數量,以及食品添加物名稱等。目的是當食產品發生污染的時候,能快速追溯產品,而得建立成品回收制度,以迅速回收出廠成品。

此外,廠房應建立客訴處理制度,對顧客提出之書面或口頭抱怨與建議,品質管制負責人(必要時,應協調其他有關部門)應即追查原因,妥予改善,同時由公司派人向提出抱怨或建議之顧客說明原因(或道歉)與致意。對於顧客提出之書面或口頭抱怨與建議及回收成品均應作成紀錄。

綜上所述,可以發現GMP是以「衛生」作為規範目標,強調從廠房外到廠房內,從人員接觸食品的表面到人員訓練的教育,從製造的開始到消費者彼端的抱怨與回收機制,都有一定的要求,但對於內容物是否有毒、是否混充(法條稱為攙為、假冒)並不是GMP所關心的。

讀者可以想像一下,GMP就像礦泉水的寶特瓶,寶特瓶的目標只是確保水不被弄髒或酸臭,至於寶特瓶的水到底是不是有毒或者只是自來水,則由食品安全衛生管理法所規範,所以將這個想像套到前面所提到的食安風暴案例:塑化劑事件是水裡有毒;油品事件的部分則是的礦泉水含混充地下水,而此兩件事皆與GMP無關,可惜經濟部工業局並未挺身破解謠言,反而是鞠躬道歉。


經濟部面對食安風暴的決心
平心而論,擊垮GMP微笑標章的不是食品GMP認證制度本身,而是官員面對媒體輿論時的處理方式。臺灣媒體為能吸引民眾眼球所下的標題原則上會聳動些,但如果官員能夠透由媒體傳達正確的資訊或導正錯誤的訊息,事實上媒體是政府與人民之間很好的橋樑。可惜官員未善加利用,反而將民眾錯誤的理解強加於食品GMP認證制度的名稱之上。

於民國100年間爆發起雲劑含塑化劑事件時,經濟部在工業服務電子報上刊載《經濟部工業局捍衛食品安全決心——食品GMP認證》,內文一方面要求食品工業發展研究所及穀類食品工業技術研究所全面清查並檢驗食品GMP認證的產品,對於不合格之產品立即撤銷其GMP認證資格;另一方面責成臺灣食品GMP發展協會採取一連串策略與方針,諸如召開臺灣食品業公協會共同聲名記者會,聲明食品業全力配合政府政策,並邀請各產學界辦理座談會,研擬風險管理及監控等方針,提供消費者安心選購安全無虞品質保證產品。

換言之,經濟部並未澄清食品GMP認證的功能,反而要求驗證單位對食品GMP認證的產品進行全面清查,以及撤銷未通過驗證的認證資格,並且「聲名」要求會員廠商全力配合經濟部政策,以表明經濟部捍衛的獨立決策決心。但這樣的處理方式除了無法穩定民心,反而可能會造成人民誤以為我經濟部工業局主導的食品GMP認證制度平時沒有對產品進行驗證,而且廠商也都沒有全力配合。但事實上並非如此,食品廠商的產品就算沒有食品GMP認證制度的把關,還有衛生福利部食品藥物管理署做把關。經濟部工業局這項聲明本應該是希望人民相信我經濟部,結果做法卻是將食品GMP會員的食產品打了一記耳光,因為人民的不理解來龍去脈,只知道經濟部出面說明食品GMP廠商日後會全力配合。但這一記耳光並未痛在當下,而是持續在人民的心底發酵,民眾尚不曉得食品GMP認證標章的功能為何,只知道有官員出面為臺灣食品的不安全負責。

民國102年10月爆發的大統油事件已如前述,「大統長基食品廠股份有限公司」之代表人高振利為降低公司各項油品成本,而標示不實、添加未經主管機關核准之物質,而被宣判因觸犯食品安全衛生管理法第49條與詐欺取財,合併執行12年,至於公司則被罰款3800萬元罰金定讞。

但本案不僅波及甚廣,更直接重創GMP微笑標章的形象,因為臺灣食品GMP發展協會理事長正是頂新風波的主角魏應充先生。由於頂新集團的產品被指出旗下的產品使用大統摻假油,於是頂新集團透過各大報頭版登廣告致歉,味全董事長魏應充也以影音在網路上道歉,並向臺灣食品GMP發展協會請辭理事長一職 。

但經濟部在事件爆發後仍然沒有做澄清的動作,而是持續發表聲明:即刻要求工業局成立「食品GMP認證制度精進規劃專案小組」,小組成員包括產、官、學、研各界代表,分別於102年10月31日、11月15日、12月4日及12月12日密集召開4次食品GMP認證制度精進規劃會議,進行全面檢討並研議符合社會期待且具嶄新面貌之食品GMP認證制度。民國103年1月,經濟部發表針對食品良好作業規範認證精進規劃方向與推動措施聲明,並於民國103年1月28日修正「食品GMP認證體系推行方案及實施規章」。民國103年1月13日,公佈食品GMP認證乳品類、酒類、麵條、精製糖、澱粉糖、麵粉認證產品共計6類、810項認證產品全面清查之結果,用以凸顯經濟部工業局再次捍衛食品之決心!

與前一次出面捍衛決心的效果相同,這樣的做法只會告訴民眾:我經濟部過去做得不夠,我會更加努力。但一樣,事實上並非如此,經濟部的食品GMP認證的標準對廠商製造產品的衛生規範本已是高度的要求。惟經濟部仍修正「食品GMP認證體系推行方案及實施規章」,將認證組織做更動,增加消費者參與的空間,強化經濟部工業局的主導權。這樣的說法得到的效果只會變成承認過去經濟部自己督導不周,無論對內同仁的士氣或者對外的民眾信心只會落得兩面皆輸的局面。

民國103年9月4日,內政部警政署刑事警察局南部打擊犯罪中心破獲郭烈成與強冠公司,以餿水油、回鍋油、飼料油混充食用油的事件。強冠公司之葉文祥等人均明知郭烈成提供之原料油係劣質油或攙有豬隻以外之其他動物成分,仍然將劣油賣予消費大眾,故法院判刑5年並執行罰金新臺幣5千萬元。

經濟部工業局5日表示,由於強冠公司涉及違反食品安全衛生管理法,因此決定撤銷強冠食用油脂生產線12項產品的GMP認證。臺灣食品GMP發展協會於民國103年9月8日發出聲明稿,強冠企業生產之「全統香豬油」雖並非食品GMP認證產品,但有食品GMP業者5家,計14項產品使用全統香豬油,造成消費者不安,因此協會僅代表食品GMP業者向社會大眾致歉。且本次劣質油問題,主因在於源頭管理不當,故食品GMP精進制度增列「原物料管理標準」;為防止廠商以少數認證產品誤導消費者,已積極推動「全廠同類產品全數驗證」。經濟部至此仍然不做任何澄清,對民意的質疑沒有實質的幫助。

直到審計部查核認定,經濟部工業局辦理食品良好作業規範之認證,原採逐項產品認證,易使民眾誤認為經認證產品之廠商所有產品均符合GMP規範,且執行食品GMP認證之機構欠缺產品檢驗專業能力,經函請經濟部審慎檢討現行認證制度及落實追蹤查驗機制,亦認為經濟部欠缺人力與經費,而函請經濟部審慎檢討現行GMP認證制度妥適性。由此可知,此時的經濟部無論對內或對外的質疑已經無法挽回了。

最終,隨著輿論壓力,食品良好作業規範GMP推行方案於民國104年6月由經濟部工業局以最速件行文廢止,結束了臺灣食品GMP微笑標章近30年來的壽命。


食品GMP的謝幕
食品GMP認證標章受到三次的輿論波及而謝幕,次數恰恰是俗話說的:三人成虎,以及曾參殺人,而前者是君臣之間的信賴,後者是母子間的信賴,兩者雖都是至親之人但卻都是以不信任作收,而更何況是政府與人民之間的信賴關係呢!不過不同的地方在於,龐蔥與曾參都沒有機會反駁謠言,但歷史曾經給與經濟部時間以及機會,官員本可透由媒體澄清,並藉此機會讓人民認識食品GMP的功能,為國產食品產業創造更友善的內銷市場。

可惜歷史的進程並未如此進行著,經濟部沒有選擇和民眾進行幾場影響較大的宣導,沒有為輿論聲浪提供正確知識,以正視聽;而是選擇向輿論妥協。此做法如同氣象局要為錯誤的颱風假負責一樣荒謬。於是最後當人民義憤填膺地要求部會負責時,自然而然會咎責到經濟部。可是在臺灣臺北地方法院100年度國字第70號判決當中經濟部卻又拒絕為塑化劑事件負擔國賠責任,政府這樣前後的矛盾的行為,人民必然對此會產生不理解與不諒解。

不過民眾單純的輿論想法其實並非有錯,食品的安全本該就是自始至終,任何一個風險環節都不許受到污染。對於食物就口的消費者來說,食物遭到污染就是有危害,不可能只符合GMP規範就代表安全無虞,仍需要配合食品原料、添加物的檢驗機制才能確保食品真正安全。

而從前述介紹的事件可以知道,塑化劑的添加、油品的混充問題,衛生福利部食品藥物管理署也是事後檢測才能確定,先不說這些問題根本不在食品GMP管制的範圍內,縱使由經濟部改良成為管制內容,經濟部無論在人力或資源上根本沒有足夠的能量執行,也因此前述行政院審計部委婉地告知經濟部自我研究是否為適當的執行機關。

不過食品GMP微笑標章的離開或許是個轉機,經濟部自訂的「食品工廠良好作業規範通則」並非法律而無強制力,必須靠全靠會員廠商的自律才得真正維持標準,而若能將民眾的焦點回歸至食品安全衛生管理法規定之「食品良好衛生規範準則」,讓民眾瞭解此法律規定的執行力,使得民眾得以認識並信賴我國食產品的安全未嘗不是一件好事;且由衛生福利部食品藥物管理署統籌為食品安全做把關,除了為適當的機關主體之外,民意才得對正確的主管機關進行監督,否則仍會重演前三次食安風暴的現象:經濟部有責無權,衛生福利部有權無責。民眾霧裡看花,摸不著頭緒之後,只覺得政府部會之間互踢皮球,連帶司法體系依法審判卻也受責難,直到最後傷害的便是人民與政府之間的信任。

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