容易遺忘的教訓:臺灣地震防災對策何去何從

馬士元/銘傳大學都市規劃與防災學系副教授、臺灣防災教育訓練學會秘書長。

2018年2月6日深夜,花蓮市區在94次有感地震後,發生規模6.2的淺層強震,花蓮市區在震度7級的搖晃下,造成嚴重災情。這是繼2年前臺南震災後,臺灣最嚴重的地震災害,也再度喚起民眾對於地震防災的關切。只是震災發生後不到3個月,社會輿論對於地震防災對策的熱度早已一如往常地淡去。

面對這個最大的自然災害威脅,臺灣民眾與各級政府漠視的態度,與先進國家比較,顯得落差甚大。明年即為1999年集集大地震20週年,也是莫拉克風災10週年、八七水災60週年,基本上25歲以下的國民,對於廣域地震災害可說是缺乏體驗。因此,如何持續建構地震防災的意識,並有策略地推動降低地震災損威脅、讓社會與企業加入共同合作,政府責無旁貸。
臺灣政府的地震對策缺乏戰略思考


如果在網路上搜尋「臺灣地震防災策略」,值得參考的或許只有2015年中央研究院邀集學者編寫的〈大規模地震災害防治策略建議書〉,而且還不是政府官方具體的防災策略宣示。臺灣從法制面的災害防救法、災害防救基本計畫到震災災害防救業務計畫,多數的內容都是工作項目的宣示而已,至於預定的防災目標為何、達到預期目標的手法、其他搭配的法規與政策工具,全是一團謎。

雖說多數縣市從2009年起參與內政部消防署主導的「災害防救深耕計畫」以來,已針對轄區內的震災情境進行模擬,但是和中央的問題一樣,若為落實到縣市與鄉鎮市區層級的地區災害防救計畫,對於實際的減災目標、具體方法、政策工具等,全部都是空白,只有欠缺詳細需求估算的救災準備,以及不斷進行的演習,但是到底這些準備是否足夠,政府並沒有給民眾一個明確的答案。


地震應援楷模──日本是怎麼做的?
以鄰國日本為例,除了「災害對策基本法」以及「防災基本計畫」外,1978年該國政府也提案訂定「大規模地震對策特別措置法」來強化政府的地震預警和應變措施,而該國國會更於1980年訂定「地震財特法」、1995年訂定「地震防災對策特別措置法」,來規範地震災害的災前整備,並作為與政府預算支持方案,數個法案建構從地震觀測、研究、預警、災前整備與緊急應變等政策工具。

自阪神地震後,對於海溝型地震、都會區直下地震的威脅,也分別依據地震分區防災的需要,訂定特別法或者整合型計畫,來處理跨行政區的各種地震防災策略議題,這裡面包括了內閣府針對各地區震災風險,所公布的情境假設與模擬方法,直接要求政府、企業與社區共同面對問題。

以日本人最擔憂的「東京都首都圈風險」來說,依據模擬推估,萬一發生最嚴重的東京灣北部規模7.3地震,將可能造成高達61萬棟房屋損毀、9700人罹難、147600人負傷、經濟損失95兆日圓、339萬人必須避難、517萬人返家困難等嚴重災情。

是故,內閣府依據首都直下地震對策特別措置法,邀集首都圈地方政府自2014年起,指定東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣的全境,以及茨城、櫪木、群馬、山梨、長野、靜岡六縣的部分區域,共一都九縣310個地方行政區,納入所謂「首都直下地震緊急對策區域」,並依據首都直下地震緊急對策推進基本計畫,針對中央政府的持續運作、地方政府與特定企業震災之應變問題,分別定出減災與整備目標,並且分年分階段完成各種對策實施(圖一)。

圖一:日本首都直下地震防災戰略體系之構成。(日本內閣府2018)

根據這樣的規劃,在應變準備部分,一都九縣310個地方行政區被整合在具體的六大項救災整備計畫中:包含搜救與消防、醫療支援、物資支援、能源支援、緊急運送與防災據點、返家困難等。然後每年各級政府依據這六大項目,分別規劃整備目標的達成與組合演練,確保計畫可被執行並持續修正。更重要的是,這六大救災整備計畫定義日本「43個一級行政區對首都圈的支援方案」,如何有效地分配各地蜂湧而來的救災資源,在事先都完成規劃,以避免災時互相扞格與混亂(圖二)。

圖二:日本首都直下地震六大應變整備計畫架構。(日本內閣府2018)

缺乏結構化整備的「臺式」策略
反觀臺灣,各地方政府地區災害防治計畫各行其是,嚴重缺乏區域性互相援助的預先規劃。如臺南與花蓮兩次地震,中央與各地方投入大量人力資源協助救災,民間支援也非常迅速,看似效率極高,然多為臨時決策且未依據事先分配來動員,面對災點有限的局面尚可因應,萬一是多點廣域災害,如此模式勢必面臨極大挑戰。

再以大臺北地區的北北基桃4個地方政府為例,至今仍然缺乏跨地方政府的具體防災策略,甚至連指揮體系架構都完全不同,若發生如山腳斷層的直下地震,災時來自全國資源如何分配、中央政府的機能維持與救援如何進行也沒有方案。歷年來北部各縣市的震災演習仍有待構想整合,劇本每年隨長官要求刻意設計,缺乏跨區域的長期災害整備目標,也就不會有完整的演習目標與計畫,政府各級機關甚至不知道為何而戰與如何而戰。
在中央缺乏防災戰略下,首都圈如此鬆散,其他縣市的狀況可想而知。

法制與體系的先天缺陷
為何臺灣缺乏地震防災戰略,這部分必須要從先天上的法制缺陷來討論。
全面思考型的防救災架構:全災型設計先進國家面對災害與緊急事件的對策需求,大多具備從戰略到戰術等不同層次的規劃來逐級推動落實。以美國國土安全部為例,承襲美國聯邦政府體系一貫的管理思維,於2016年頒訂國家計畫體系原則(National Planning System),並將所有政府對策分為戰略層級、跨域運作層級及戰術層級,因此在如預防、保護、減災、應變、復原等防災五大任務領域(Mission Areas)上,每個任務領域的特定議題,就會分別具備如上的應對策略、跨部門作業與各部門戰術計畫,且不僅各級政府、連重要企業都一樣適用。這一點跟日本地震防災的規劃如出一轍,也就是想定與策略、跨部門整合、特定對策執行計畫等,透過不同層級規劃來逐步落實(圖三)。
圖三:美國國家計畫體系(美國國土安全部2016)

再者,災害防救之管理架構,國際上多以「全災型設計(all-hazard approach)」之概念來統整防救災事務。全災型設計有3個層次:第一是無論各種災害類型、現場指揮系統以及動員程序,都出自於類似的架構與協定;第二是政府機關必須有一個單位,要負責因應所有類型災害,設計出共通性的協調指揮規範,以及整合各部門共同運作的緊急程序;第三是無論各種機關或關鍵基礎設施與資源營運企業,必須為所有可能發生的災害類型,就自己的負責範圍內充分準備。

如日本的中央防災體系,依據災害對策基本法,以內閣防災擔當大臣為首,下設龐大的跨部門防災規劃幕僚群,再指定24個防災部會與83個公共機關,各部會機關設置專職防災部門與人員構成團隊。這些部會機關必須針對「所有類型災害」擬定部門對策,再由內閣府防災擔當針對國家重大災害威脅,如首都直下震災、海嘯、傳染病、飛彈等,擬定或假設跨部門之減災整備計畫。又如美國採取國家計畫體系與五大任務領域互相扣合,以國家綱要與目標(National Planning Frameworks and Goals)為首,由部會分別提出風險降低之因應規劃與互相支援設計,而國家整備與應變則由國土安全部統籌。

各司其職卻疏於策略交流:臺灣治災的災因導向設計
然而,臺灣的災害防救體系,卻因為「災因導向設計」,導致分工支離破碎。現行災防法第3條,將各種災害管理權限「分配」給內政、經濟、交通、農業、環保、衛福、原能7個部會,作為「中央災害防救業務主管機關」,對於特定災害防救事務所應具備的戰略、作業、戰術三層級架構幾不存在。

如地震雖由內政部主政,然只要牽涉重要政策如校園防災、關鍵基礎設施防震、持續運作、民眾避難安置、災後通訊水電能源恢復等議題,均非內政部所能管轄,如此又怎麼能在所謂「震災災害防救業務計畫」中同時規範國家策略、跨部門運作與各部門執行計畫?

又如衛生福利部負責國內醫療資源調度,災害防救法卻僅指定傳染病管制體系之生物病原災害,造成衛福部醫事體系難以融入防救災的業務分工,最著名的例子就是八仙事件,其核心問題為燒燙傷醫療問題,但由於災因管理設計,到底何部會依法必須開設應變中心,成為互相推諉的藉口;而高雄氣爆事件,正是因為災防法缺乏明確災害定義,導致內政部經濟部互相要求對方負責;再如空難由交通部主政,但僅有飛安問題實際由交通部主管,發生事故如基隆河復興航空空難,實際救災單位為消防與海巡體系,交通部完全無力指揮。

各式案例一再顯示災害防救法第3條設計不當,為我國災害整備與應變體系運作之主要亂源。除災害防救法第3條外,我國由於災害防救法於莫拉克風災後修法錯誤,行政院組織完全沒有考慮國家重大災害威脅之需要,撤銷行政院災害防救委員會,因此目前中央災害防救缺乏統籌組織,也造成行政院災害防救辦公室、國土安全辦公室均為幕僚機關,無法主管法案、擬定政策、推動業務,加上人力嚴重不足,導致跨部會、跨域重要防災議題,長期缺乏有效之協調與進度控管,導致如日本內閣府防災擔當、美國國土安全部等有能力推動全國性防災對策的機制,在我國付之闕如。日前,中國宣佈仿效美國成立「應急管理部」,統籌整合全國防災整備
應變業務,如果我國一再忽視全球潮流,未來面對重大災害的能力將不斷流失。

臺灣在防災上仍缺乏一致標準
由於長期缺乏全國防災機制之整合,目前各地方政府後果管理機制分歧,從應變中心到現場管理,全國缺乏一致性標準。美國幅員之大,尚有「國家事故管理體系(NIMS)」作為全國共通標準,而臺灣國土與行政轄區數量甚少,卻依然各行其是,從中央到縣市,23個主要的災害應變中心結構組織竟完全不相同,不僅指揮調度無法系統化,災情資訊傳遞以及防災資訊系統設計更是造成莫大困難。

此外,由於長期土法煉鋼,缺乏國際先進國家經驗導入,災害現場管理落後,無論指揮、通訊、後勤紊亂,欠缺如美國聯合現場應變(JFO)的概念,近年的災害案例均證明,單點災害尚可因應,若多達十處以上之廣域災害,指揮體系與後勤將可能完全失靈。而平時演習設計落後,缺乏決策模擬、動員集結的概念,兵棋推演長年以唸稿方式進行,實兵操演每每也以天降神兵、聲光十足方式敷衍長官,常被譏為「兵推像告別式、操演像馬戲團」。

結語
日本東京都發給居民的防災手冊『東京防災』,開頭便寫著:「預測表明,30年以內將會有70%概率在首都正下方發生地震。您,做好防災準備了嗎?」。事實上,日本自從阪神大地震以後,就逐年設法同步強化政府與民眾的防災準備,東日本大地震後,更是有系統地推動各種地震防災策略的落實,例如東京都就優先針對救災所需要的「緊急交通路」兩側之建築物進行耐震結構的補強與整建,並且預計在2020年以前完成。而對於年初因為首都圈大雪造成的物資運送困難,也設法與民間物流體系建立災時運送與倉儲相關的協定,並且配合緊急交通路網的管制作業,預先規劃大震災時物資輸送的方案(圖四),這也顯示災後運作的細節,並非由政府獨自完成,更需要民間企業的整體合作。

圖四:日本首都圈直下地震物資運送規劃示意圖。(日本內閣府2018)

據中央大學李錫堤教授的推算,與日本一樣飽受地震威脅的臺灣(尤其是脆弱度最高的北部地區)未來20年內在大台北地區至少會發生一次6級地震的聯合機率是93.38%,可是臺灣的地震防災對策,從國家戰略到對地震災後的各種細節都缺乏規劃,長年來各級政府的災害防救計畫也僅有敘述性的防災工作項目,不旦對跨行政區、跨部門的合作缺乏架構,對於災後不同時序下,政府、企業與民眾對於各種應變作為應有的事先整備概念更是缺乏。

以臺灣目前既有的地震防災規劃來說,在大規模地震的情境下,連政府是否能確保自己順利運作都還是問號、企業能不能持續營運來支援整個社會的災後需求更是個未知數,因此臺灣的地震防災對策要何去何從?政府到底有沒有決心改革現有的不足,需要社會大眾持續的關心與督促。

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